III SA/Lu 211/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (...) o nałożeniu na (...) kary pieniężnej w wysokości 8 500 zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy argumentował między innymi, nawiązując do kwestii naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji, że w myśl art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, definiującym pojęcie niezarobkowego przewozu drogowego (przewozu na potrzeby własne) jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, przy łącznym spełnieniu określonych w ustawie warunków. W sprawie bezsporne jest to, że nie został spełniony warunek określony w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., z którego wynika, że pojazdy samochodowe używane do przewozu mają być prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W związku z tym wykonywany w czasie kontroli transport rzeczy nie może być zakwalifikowany jako przewóz drogowy na potrzeby własne. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, (...) nie był pracownikiem przedsiębiorcy zatrudnionym u niego na podstawie umowy o pracę. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 Kodeksu pracy, pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zatem pracownikiem w rozumieniu tego przepisu nie jest osoba fizyczna, która wykonuje określone czynności na rzecz innej osoby (fizycznej lub prawnej) na innych podstawach niż wymienione w art. 2. Osoba, która prowadziła pojazd, w świetle tego przepisu, nie może być uznana za pracownika. Użycie w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. terminu "pracownik" w odróżnieniu od innych przepisów tej ustawy, posługujących się zwrotem "zatrudnienie" w odniesieniu do kierowcy było celowym zabiegiem ustawodawcy. W przedmiotowej sprawie konieczne było okazanie do kontroli licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy, bowiem ustawowym obowiązkiem przedsiębiorcy podejmującego działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego jest uzyskanie licencji (art. 5). Wobec zaniedbania tego obowiązku wystąpiła podstawa do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł (zgodnie z lp. 1.1 załącznika do ustawy). Wyjaśniając zagadnienie naruszenia polegającego na nie okazaniu w trakcie kontroli dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, organ odwoławczy przywołał przepisy ustawy o transporcie drogowym wprowadzające wymóg poddawania się kierowców wykonujących przewóz drogowy badaniom lekarskim oraz psychologicznym przeprowadzanym w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. (...) nie okazał dokumentacji w zakresie skierowania kierowcy na badanie lekarskie i psychologiczne. Potwierdza to materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w szczególności protokół kontroli z dnia 10 marca 2007 r. Wobec powyższego istniały podstawy do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia wskazanego w lp. 1.8.1 załącznika do ustawy, tj. wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badanie lekarskie lub psychologiczne. W skardze do WSA w Lublinie (...) zarzucił naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. W przypadku transportu drogowego stanowiącego profesjonalną działalność gospodarczą, pojazdy mogą być prowadzone przez przedsiębiorcę, jego pracowników oraz osoby nie będące pracownikami (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d.) a w przypadku przewozów na potrzeby własne przez przedsiębiorcę i tylko przez pracowników. Skarżący stwierdził, że dążąc do właściwej interpretacji art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy należałoby dopuścić możliwość prowadzenia pojazdu w ramach przewozu na potrzeby własne wykonywanego przez podmiot nie będący przedsiębiorcą, również osób upoważnionych na podstawie czynności prawa cywilnego. Wadliwą jest przyjęta przez organ wykładnia art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., prowadzącą do uznania, że w sytuacji, gdy pojazd nie jest prowadzony przez osobę pozostająca w stosunku pracy (kierowca nie jest "pracownikiem") to taki przewóz, mimo swojej pomocniczości do działalności głównej, jest traktowany jako wymagający licencji transport drogowy. Brak jest jakiegokolwiek przekonywającego uzasadnienia dla odmiennego traktowania takiego przewozu (na potrzeby własne) w przypadku gdy pojazd jest kierowany przez osobę posiadającą umowę o pracę i na podstawie innego stosunku prawnego. W zakresie naruszenia związanego z brakiem dokumentów potwierdzających badania lekarskie i psychologiczne kierowcy, skarżący zarzucił organowi niekonsekwencję poprzez uznanie z jednej strony, że przewóz nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne, a z drugiej strony nałożył karę za wykonywanie takiego przewozu z naruszeniem wymogów dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 5/12 uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz wyeliminował z obrotu prawnego wszystkie wydane w rozpoznawanej sprawie cztery decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego i trzy decyzje Lubuskiego Inspektora Transportu Drogowego (w tym pierwotną z dnia (...) o nałożeniu na przedsiębiorcę (...)). Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1129/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2012 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że art. 135 p.p.s.a. normujący tzw. "głębokość orzekania" został niewłaściwe zastosowany ponieważ konieczność eliminacji z obrotu prawnego decyzji organów administracji w tej sprawie spowodowana została samym orzeczeniem Sądu I instancji, a nie pierwotnym zaistnieniem wad w tych rozstrzygnięciach. Dalej NSA wyjaśnił mając na uwadze wydane w tej sprawie decyzje administracyjne (z dnia 12 czerwca 2007 r., którą (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w (...) nałożył na przedsiębiorcę (...), karę pieniężną w kwocie 8.500 złotych za stwierdzone naruszenia przepisów o transporcie drogowym, (...), którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję organu I instancji dnia (...) w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia - w uzasadnieniu wskazując, iż organ I instancji nie ustalił prawidłowo, kto powinien być stroną postępowania – w szczególności podniesiono, że wskazanie nazwy prowadzonej działalności nie identyfikuje przedsiębiorcy jako strony postępowania, (...), na mocy której (...) Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w (...) nałożył na (...), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą (...), karę pieniężną w wysokości 8.500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne, (...), którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję (...) i umorzył postępowanie organu I instancji argumentując, że należało uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję i umorzyć postępowanie organu I instancji z uwagi na to, że istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego (...), którą Główny Inspektor Transportu Drogowego, po pierwsze, uchylił własną decyzję (...) w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią (...) prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...); a po drugie stwierdził nieważność własnej decyzji (...) w uzasadnieniu wskazując, iż zakwestionowaną decyzją organ odwoławczy orzekł o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując jako adresata decyzji (...), co uzasadnia podniesiony przez stronę zarzut rażącego naruszenia prawa, z uwagi na wadliwe wskazanie strony postępowania (adresata decyzji), (...), którą Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego (...) w części dotyczącej oznaczenia strony decyzji i orzekł, że jest nią (...) prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą (...) oraz uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji), że WSA w Lublinie wadliwie ocenił decyzję organu I instancji z dnia (...) (przyjmując, że dotknięta jest ona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) i pominął, że w/w decyzja została uchylona przez GITD decyzją (...) Decyzja (...) została wydana w rezultacie decyzji organu II instancji (...) obarczonej wadą powodująca jej nieważność z mocy samego prawa. Późniejsze stwierdzenie nieważności tej decyzji przez GITD decyzją (...) wywołującą skutki ex tunc spowodowało, że rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania wniesionego od decyzji Wojewódzkiego Inspektora (...) było prawidłowe, zaś wobec faktu wadliwości obydwu decyzji z 2007 r. niezbędne było jej uchylenie i umorzenie wszczętego w wyniku decyzji organu odwoławczego (...) WSA w Lublinie nie ma racji, że na skutek decyzji GITD (...) doszło do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie w całości co do jej meritum. Doszło jedynie do umorzenia postępowania prowadzonego ponownie przez organ I instancji w tym samym przedmiocie – co było skutkiem wadliwej decyzji organu odwoławczego (...) Organ odwoławczy umorzył jedynie postępowanie pierwszej instancji prowadzone w wyniku decyzji GITD (...) nie zaś postępowanie, które pierwotnie zakończono decyzją organu I instancji (...) Niesłuszne jest stanowisko WSA w Lublinie, że decyzja GITD (...) był dotknięta wada ponieważ zawarte w niej rozstrzygnięcie nie przewidziane w obowiązujących przepisach. Aby stwierdzić nieważność decyzji (...) organ zmuszony był najpierw wskazać właściwą stronę postępowania, a zarazem faktycznego adresata decyzji stwierdzającej nieważność uprzedniej – wadliwej decyzji. Jednoczesne orzeczenie w jednej decyzji w znaczeniu formalnym w przedmiocie określenie strony postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji, która została skierowana do podmiotu taką stroną nie będącego, nie może być uznane za logicznie sprzeczne. Decyzja kasatoryjna również byłaby obarczona tą samą wadą, a zatem w tej sytuacji organ zmuszony był wskazać faktycznego adresata wydanych prze siebie rozstrzygnięć. NSA argumentował dodatkowo, że decyzje z dnia 22 kwietnia 2011 r. oraz z dnia 20 października 2011 r. nie były dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wbrew stanowisku WSA w Lublinie, zaskarżona decyzja zawiera niewadliwe uzasadnienie. Spełnia ono wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie doszło do przewlekłości postępowania (co zauważył WSA w Lublinie), jednakże Sąd nie wykazał, że mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu rzeczą Sądu będzie merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji (...) czego do tej pory Sąd nie uczynił. Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Mając na uwadze dyspozycję art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) należy podnieść w pierwszej kolejności, że WSA w Lublinie był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1129/12. Uwzględniając powyższą zasadę oraz kierując się wynikami kontroli przeprowadzonej w dniu (...) w miejscowości (...) jednoznacznie wskazującymi, że zatrzymanym wówczas do kontroli pojazdem marki (...) kierował (...), trzeba stwierdzić, że (...) – prowadzący działalność gospodarczą - wykonywał wówczas transport drogowy wymagający licencji zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy. Przepis ten określa, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji na wykonywanie takiego transportu. W przypadku braku licencji w/w ustawa przewiduje karę pieniężną w kwocie 8 000 zł (Lp.1 1 załącznika do ustawy). Skarżący nie kwestionuje faktu braku licencji. Uważa, że charakter przewozu dokonywanego w dniu kontroli (...) w sytuacji, kiedy skarżący nie prowadził działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego i nie zawierał umów przewozu i nie pobierał z tego tytułu wynagrodzenia, to przyjęcie przez organ, że skarżący wykonywał taką działalność polegającą na transporcie drogowym jest wynikiem błędnych jednych ustaleń i wadliwej oceny prawnej o konieczności posiadania licencji na przewóz drogowy. Stanowisko skarżącego jest nieuzasadnione. W myśl art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne, to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie trzy określone warunki. Jednym z nich jest to, aby pojazdy samochodowe używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników (art. 4 pkt 4 litera a/ ustawy). Z akt sprawy wynika, że zatrzymanym do kontroli pojazdem samochodowym nie kierował ani skarżący (przedsiębiorca), ani jego pracownik w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. (...) nie był pracownikiem. Okoliczność ta nie jest podważana przez skarżącego. Skontrolowany przewóz nie mógł być oceniany w kategoriach przewozu na własne potrzeby skoro nie został spełniony warunek z art. 4 pkt 4 litera a/ ustawy. Nałożenie więc kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł było czynnością prawidłową ze strony organu. Podobnie należy ocenić orzeczenie w przedmiocie kary pieniężnej w kwocie 500 zł za naruszenie ustawowego obowiązku skierowania kierowcy na badania lekarskie przeprowadzane w celu stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy nas stanowisku kierowcy (art. 39 j ustawy). Zatrudnienie kierowcy jest możliwe, jeżeli osobna ta nie ma przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do wykonywania pracy jako kierowca (art. 39 a ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy). Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej. Sankcją za naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania go przez przedsiębiorcę na badania lekarskie lub psychologiczne jest kara pieniężna wysokości 500 zł (Lp. 1.8 pkt 1 załącznika do ustawy). W trakcie kontroli drogowej (...) nie okazał dokumentacji świadczącej o skierowaniu na w/w badania lekarskie i psychologiczne. W tym stanie rzeczy skarga okazała się nieusprawiedliwiona. (...) oświadczył w dniu kontroli, że wykonywał nieodpłatną usługę prowadzenia pojazdu wraz z ładunkiem. Pojazd był wyposażony w holenderskie tranzytowe tablice rejestracyjne. Ładunek stanowiła przyczepa (zakupiona w Belgii) przewożona na przestrzeni ładunkowej. Kierujący w czasie kontroli nie okazał wypisu z licencji oraz dokumentacji w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie i psychologiczne. Ustalenia te są niesporne w świetle wyjaśnień skarżącego, który dąży – nieskutecznie do wykazania w skardze, że należy liberalnie podchodzić do podmiotów niemających statusu prawnego przedsiębiorcy i dopuścić możliwość prowadzenia pojazdu przez osobę upoważnioną przez ten podmiot na podstawie czynności prawa cywilnego. Odnosząc się do zarzutu niekonsekwencji po stronie organu, poprzez uznanie z jednej strony, że przewóz nie miał charakteru przewozu na potrzeby własne, a z drugiej strony nałożył karę za wykonywanie takiego przewozu z naruszeniem wymogów dotyczących dokumentacji pracy kierowcy, trzeba stwierdzić, że skierowanie na badania nie są uzależnione od tego na jakich zasadach kierowca świadczy usługę u przedsiębiorcy. Jak wyżej wyjaśniono, przepis art. 39j ust. 1 ustawy stanowi, że kierowca wykonujący przewóz drogowy podlega badaniom lekarskim. W związku z powyższym organ prawidłowo nałożył na skarżącego łączną karę pieniężną w kwocie 8.500 zł za naruszenie zasad wykonywania transportu drogowego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 6