III SA/Lu 212/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Marzena Gawron, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lipca 2006r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia wniosku o wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy z dnia nr [...] o nieuzgodnieniu udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że S. S. wnioskiem z dnia [...] 2005 r. wystąpił do Starosty o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża K. o powierzchni 1,75 ha, zalegającego w obrębie części działek 788 i 789 na gruntach wsi K. gmina T. W toku postępowania Starosta pismem z dnia [...] 2006 r. wystąpił do Wójta Gminy o uzgodnienie koncesji, o wydanie której ubiegał się skarżący i podjęcie stosownego postanowienia w tym zakresie. Poinformował, że pozytywne uzgodnienie w sprawie tej koncesji wydał już Wyższy Urząd Górniczy, Okręgowy Urząd Górniczy, Wojewoda, a także Dyrektor Parku Krajobrazowego "[...]". Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] 2006 r. negatywnie uzgodnił wniosek skarżącego. Stwierdził, że uzgodnienie następuje na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wyjaśnił, że teren objęty uzgodnieniem nie posiada takiego planu, dlatego też planowaną inwestycję oceniono w świetle przepisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia 22 grudnia 1999 r. Rady Gminy. Ze Studium wynika, że obszar objęty postępowaniem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa oznaczony jest, jako "struktura terenu - obszaru urbanizowanego", któremu przypisana jest jednostka "6.1 i 6.3". Natomiast z rysunku nr 3 studium wynika, że położony jest on w sektorze rekreacyjnym - północnym – symbol "B". Ze Studium nie wynika, że na tym terenie dopuszcza się występowanie terenów górniczych. Teren ten funkcjonalno - przestrzennie jest zasobny w wartości przyrodnicze i turystyczno - rekreacyjne, uwarunkowany dodatkowo statusem istniejącego na tym terenie Parku Krajobrazowego "[...]". Organ II instancji dodał, że w zażaleniu na postanowienie wydane w I instancji skarżący zarzucił, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest niekorzystne, stronnicze i prawnie nieuzasadnione, a dodatkowo wskazał, że uniemożliwia mu realizację planowanego zamierzenia. Zdaniem skarżącego, uzgodnienie dokonywane w oparciu o zapisy Studium ma nieco inny charakter, niż dokonywane w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie są to przepisy prawa miejscowego. Podniósł, że teren objęty uzgodnieniem położony jest w sektorze rekreacyjno - północnym oznaczonym literą "B". Jest to przewidywana wiodąca funkcja na tym terenie, ale dopuszczalna jest produkcja rolnicza (obecnie funkcja wiodąca) oraz obszary urbanizowane obejmujące zabudowę mieszkalną i usługi oraz infrastrukturę techniczną, jako funkcje towarzyszące. Fakt, że w Studium nie przewidziano terenów górniczych stanowi o wadzie merytorycznej tego dokumentu, ale nie może stanowić podstawy negatywnego uzgodnienia wnioskowanej koncesji. Dopiero w zmianie Studium zatwierdzonej uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2005 r., jako jedyny teren udokumentowanych złóż kruszywa wskazano kopalnię funkcjonująca w obrębie M. Zdaniem skarżącego dobrze zagospodarowane wyrobisko po rekultywacji może być ciekawym urozmaiceniem krajobrazu. Podniósł także, że jego zamierzenie uzyskało pozytywne uzgodnienie innych organów właściwych w sprawie. Wskazywanie na konieczność ochrony walorów przyrodniczych parku krajobrazowego jest nieuzasadnione, bowiem uprawnionym do wypowiadania się w tym zakresie jest dyrekcja parku. W konkluzji zarzucił, że stanowisko Wójta Gminy jest przejawem polityki monopolistycznej, gdyż uniemożliwia on w ten sposób powstanie na terenie gminy jakiejkolwiek innej konkurencji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że stan faktyczny sprawy ustalony w oparciu o materiał dowodowy pozwala na podzielenie stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że kwestie dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu reguluje powołana wcześniej ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 2a w związku z ust. 5 tej ustawy, starosta udziela koncesji na wydobywanie kopalin pospolitych po uzyskaniu uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem, prezydentem. Uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Procedura określona w tych przepisach wymaga współdziałania dwóch niezależnych, równorzędnych organów – wójta gminy i starosty. Współdziałanie to realizuje się w jednym postępowaniu głównym, wszczętym na wniosek we właściwym organie, o wydanie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności - wydobywanie kopalin ze złóż. Procesowe uregulowanie tej instytucji określa przepis art. 106 K.p.a., zgodnie z którym organ załatwiający sprawę oficjalnie występuje o wydanie uzgodnienia do właściwego organu uzgadniającego. Opinię wydaje się w formie postanowienia na które służy zażalenie, a jej wydanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Organ administracji dodał, że wydanie uzgodnienia przez wójta gminy następuje w postępowaniu incydentalnym poprzedzającym wydanie orzeczenia przez starostę. Powiązanie procesowe obu orzeczeń zapadających przy rozpatrywaniu wniosku o uzyskanie zezwolenia oznacza, że uzgodnienie wydane przez wójta gminy jest jednym z materiałów postępowania wyjaśniającego, który musi być rozważony i oceniony przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie. Wydanie obu orzeczeń musi być oparte na różnych przesłankach, zważywszy na odmienność funkcji organów orzekających oraz stopień związania tych organów przepisami prawa. Celem takiego współdziałania jest poszerzenie wiedzy danego podmiotu o problemie będącym przedmiotem postępowania głównego, wzbogacenie obrazu sprawy, dzięki spojrzeniu innego organu. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie administracyjnym poglądami, wynik tego postępowania ma charakter wiążący dla organu orzekającego w niniejszej sprawie. Co oznacza, że może mieć on decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu głównym. Postępowanie to pomimo, że ma charakter akcesoryjny z uwagi na tak znaczące skutki powinno być przeprowadzone wnikliwie, z należytą starannością. Nic też nie zwalania organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a następnie wydania rozstrzygnięcia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Wydane postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym organ zobowiązany jest wyjaśnić, czym kierował się podejmując określone rozstrzygnięcie. Znaczenie uzasadnienia jest o tyle istotne, że dostarcza informacji dotyczącej toku rozumowania organu uzgadniającego, a także przyjętych założeń, będących postawą rozstrzygnięcia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z materiału dowodowego złożonego przez Wójta Gminy wynika,. że w stosunku do obszaru zamierzonej działalności nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z obowiązującego Studium wynika, że działki skarżącego położone są w sektorze północnym zajętym w większości przez Park Krajobrazowy, części oznaczonym symbolem "B". Sektor ten z uwagi na swoje walory pełnić ma funkcję turystyczną, rekreacyjną oraz rolno-leśną. Ze Studium wynika także, że z uwagi na zasobność w wartości przyrodnicze sektor ten jest niemal w całości prawnie chroniony, a jedyną dopuszczalną formą ograniczonej urbanizacji tego obszaru jest turystyka. Odmowa uzgodnienia wydania żądanej koncesji ma umocowanie także w rozporządzeniu Wojewody z dnia [...] 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]". Z § 5 tego rozporządzenie wynika, że w parku zakazuje się wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, skamieniałości, a także kopalin szczątków roślin i zwierząt oraz minerałów i bursztynu. Zakazuje się także wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac szczegółowo określonych w rozporządzeniu. Zdaniem organu II instancji powyższe argumenty uzasadniają wydanie negatywnego uzgodnienia dla planowanej działalności, zwłaszcza w świetle przepisów Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego, które będą konkretyzowane w planach zagospodarowania. Studium wskazuje, że wyznaczone obszary i elementy liniowe należy traktować jako wyraz zasad, które powinny zostać nienaruszone. Kolegium podzieliło stanowisko skarżącego, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale przyjmuje, że z uwagi na ustawowe umocowanie wynikające z przepisu art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, organy uzgadniające mogą odwołać się do tego akty planistycznego, określającego politykę przestrzenną gminy. Tym bardziej, że studium jest istotne przy koordynacji planów miejscowych, bowiem obejmuje ono cały obszar gminy, zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb gminy, jako całości. Pełni też rolę promocyjną poprzez wskazywanie obszarów atrakcyjnych inwestycyjnie i turystycznie oraz informuje o planistycznych zamierzeniach władz lokalnych. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S. S. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w toku postępowania koncesyjnego uzyskał on wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie z wyjątkiem uzgodnienia Wójta Gminy T. Brak uzgodnienia Wójta Gminy uniemożliwiło wydanie koncesji organowi prowadzącemu postępowanie. Skarżący podniósł, że zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie odmowę uzgodnienia motywowano ustaleniami ze studium. W ocenie skarżącego Studium nie obejmowało problematyki geologicznej w zakresie występowania złóż kruszywa naturalnego, dlatego też nie wyznaczono w nim terenów potencjalnych kopalni, ani też nie wprowadzono zakazów ich eksploatacji na wypadek, gdyby ich położenie było kolizyjne. Uchwalona przez Radę Gminy zmiana do Studium w dniu [...] 2006 r. uwzględnia udokumentowane złoża kruszywa naturalnego, wskazując na jedyną funkcjonującą i będącą własnością Gminy kopalnię kruszywa w M. W tym samym czasie złoża na gruntach skarżącego również były udokumentowane, o czym Gmina wiedziała (RS. [...] z dnia [...] 2005 r.). Zgodnie ze Studium, grunty skarżącego położone są w chronionej części parku, jednak nie określone zostały żadne rygory tej ochrony. Brak również przepisów wykluczających możliwość realizacji przedsięwzięć, które byłyby tam niewskazane, a jest to obszar wielofunkcyjny, miejscami zurbanizowany. Obszar wnioskowany przez skarżącego nie koliduje z wyznaczonymi w Studium inwestycjami celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Należy zauważyć, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne ogranicza się do zbadania, czy organ administracji publicznej w toku postępowania nie naruszył przepisów prawa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Udzielenie przez organ koncesyjny koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego wymaga współdziałania z właściwymi organami administracji publicznej. Współdziałanie, o którym mowa wyżej, realizuje się w formie uzgodnienia uzyskiwanego od właściwego wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta, co wynika wprost z przepisu art. 16 § 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz.1947 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie postanowieniem z dnia [...] 2006 r. Wójt Gminy wydał postanowienie, którym odmówił uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża K. o powierzchni 1,75 ha, zalegającego na obrębie części działek nr 788 i 789 na gruntach wsi K. gmina T. Następnie zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy to postanowienie. Należy podnieść, że wydanie przez wójta gminy uzgodnienia w sprawie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, zgodnie z powołanym przepisem następuje – co do zasady – na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jest bezsporne, że wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, jedynie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego tej gminy, zatwierdzone uchwałą Nr [...] z dnia 22 grudnia 1999 r., mogło stanowić podstawę do wydania stosownego uzgodnienia, bądź odmowy jego wydania. W skardze skarżący zakwestionował możliwość podejmowania decyzji na podstawie studium, które nie jest aktem prawa miejscowego i nie jest wymienione w Konstytucji, jako akt prawa powszechnie obowiązującego. Jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego nie zostało rozstrzygnięte, jaki charakter ma studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to pozostaje to bez wpływu na ocenę legalności rozstrzygnięć organów administracji obu instancji w niniejszej sprawie. Jak już wyżej zauważono, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 5. cyt. ustawy Prawo geologiczne i górnicze, udzielenie koncesji na działalność, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy, z wyjątkiem takiej działalności wykonywanej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, przy czym uzgodnienie następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustawowe odesłanie do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wprowadzone zostało przez ustawę z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o odpadach (Dz. U. Nr 90, poz. 758). Jest więc oczywiste, że wymóg badania wniosku o udzielenie koncesji w zakresie jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest przesłanką ustawową, której stosowanie przez organ administracji publicznej jest obligatoryjne i nie podlega ocenie z punktu widzenia innych przesłanek, takich jak słuszny interes przedsiębiorcy lub innych – na co wskazywał skarżący. Mając na uwadze wyżej wskazany stan prawny, zauważyć należy, że organy administracji publicznej miały więc obowiązek dokonania oceny wniosku skarżącego w aspekcie jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] 2005 r. Z treści tego studium wynika, że działki, na których skarżący zamierzał prowadzić swoją działalność położone są w sektorze północnym, zajętym w większości przez Park Krajobrazowy. Sektor ten z uwagi na swoje walory pełnić ma funkcję turystyczną, rekreacyjną oraz rolno-leśną, przy czym z uwagi na zasobność w wartości przyrodnicze jest on niemal w całości prawnie chroniony, a jedyną dopuszczalną formą ograniczonej urbanizacji tego obszaru jest turystyka. Poza powyższą argumentacją istotne dla oceny zarzutów skargi jest odniesienie się do regulacji zawartej w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 ze zm.) w zakresie obejmującym przepisy o parkach krajobrazowych. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 i 3 tej ustawy park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju, przy czym utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które między innymi określa szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wynikające z potrzeb jego ochrony. W ramach udzielonego upoważnienia ustawowego Wojewoda rozporządzeniem z dnia [...] 2005 r. w sprawie Parku Krajobrazowego "[...]", w § 5 wprowadził zakaz wydobywania dla celów gospodarczych skał, w tym torfu, skamieniałości, a także kopalin szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu, jak też zakazał wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac szczegółowo określonych w rozporządzeniu. Oznacza to, że ograniczenia te mają charakter wiążący przy ocenie dopuszczalnego zakresu gospodarczego wykorzystania gruntów rolnych i leśnych oraz innych nieruchomości znajdujących się w granicach parku krajobrazowego (art. 16 ust. 6 cyt. ustawy o ochronie przyrody). W tym stanie rzeczy podzielić należy pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podniesione wyżej argumenty uzasadniały wydanie negatywnego uzgodnienia dla planowanej działalności skarżącego, co przesądza o bezzasadności skargi. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.