III SA/Lu 216/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...] o odmowie przyznania jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: W dniu [...] kwietnia 2013 r. Z. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ś. wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca złożyła korektę do wniosku oraz wycofała wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Wraz z korektą wniosku skarżąca złożyła pismo, w którym oświadczyła, że w roku 2013 nie użytkowała zgłoszonych we wniosku działek rolnych i w całości wycofuje się z ubiegania o dopłaty do gruntów rolnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ś. o odmówił Z. S. przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) oraz nałożył na skarżącą sankcje w wysokości odpowiednio 3105,32 zł i 521,32 zł. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że powierzchnia deklarowana działek rolnych wynosiła 3,74 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli 0,00 ha. W związku z tym, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w czasie kontroli przekraczała 50%, uzasadnione było w świetle art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z dnia 2 grudnia 2009 r. Nr 316, str. 65 z późn. zm.), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009, odmówić przyznania JPO i UPO oraz nałożyć sankcje. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie sankcji, podkreślając, że wycofała zgłoszone działki z wniosku o płatności. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor L. Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że pomoc finansowa udzielania jest rolnikom, którzy faktycznie uprawiają grunty rolne. Kontrola działek rolnych zadeklarowanych we wniosku przez skarżącą wykazała, że wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 obejmujący działki rolne położone na tych samych działkach ewidencyjnych został złożony przez innego rolnika. W związku z powyższym skarżąca złożyła korektę wniosku i oświadczyła, że w 2013 r. nie użytkowała zgłoszonych we wniosku działek rolnych. Skarżąca wycofała również wszystkie zadeklarowane w wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 sporne działki rolne. Organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia deklarowana działek rolnych wynosiła 3,74 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli – 0,00 ha. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, jeśli różnica między obszarem zatwierdzonym i zadeklarowanym przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006(99). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. W niniejszej sprawie różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną wynosiła 100%. Powyższe uzasadniało odmowę przyznania płatności i nałożenia na skarżącą sankcji. Organ podkreślił, że zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się do tych części wniosku o przyznanie płatności, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz że organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. S. zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie i nieobciążanie sankcjami. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Bezpodstawne są zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wyjaśnić, że w myśl z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 z późn. zm.), dalej: ustawa o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1 tej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2), udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pkt 4). Przepisu art. 81 K.p.a. nie stosuje się. Natomiast w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności organ, odmiennie niż jest to uregulowane w k.p.a., nie ma obowiązku podejmowania z urzędu wszelkich środków dowodowych niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Obowiązek ten spoczywa na stronie, która jest zobowiązana do wskazania dowodów, dla stwierdzenia faktów, z których wywodzi skutki prawne oraz udzielania wszelkich wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Wyrażona w powyższych przepisach zasada działania na wniosek stanowi o dobrowolności uczestnictwa w programie pomocowym oraz o tym, że potencjalny beneficjent płatności zobowiązany jest do samodzielnego dopełnienia obowiązku przedstawienia wszelkich dowodów niezbędnych do podjęcia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. W ocenie Sądu, organy oby instancji wydając decyzje nie naruszyły wskazanych powyżej przepisów postępowania. Organy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. Z. S. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ś. wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Do wskazanych przez skarżącą we wniosku działek o przyznanie płatności ubiegał się również inny rolnik, w związku z czym wezwano skarżącą do wyjaśnień. W odpowiedzi Z. S. złożyła korektę do wniosku oraz wycofała wszystkie działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 oświadczając, że w roku 2013 nie użytkowała zgłoszonych we wniosku działek rolnych i w całości wycofuje się z ubiegania o dopłaty do gruntów rolnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (art. 7 ust. 1 a). Natomiast stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, jeżeli rolnik spełnia w danym roku warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują mu płatności uzupełniające do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (pkt 2) lub innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) (ust. 3) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Z powyższych przepisów wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez rolnika płatności jest m.in. posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, którego dotyczy wniosek o przyznanie płatności. Należy przy tym zauważyć, że dla przyznania płatności nie jest istotny tytuł prawny do nieruchomości, istotne jest tylko, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (posiada go), przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych. Nie może być zatem uznana za podmiot uprawniony do uzyskania dopłat osoba, która nie sprawuje faktycznego władztwa nad gospodarstwem rolnym (nad gruntem), a tym samym faktycznie nie użytkuje tego gruntu. Wobec jednoznacznego oświadczenia skarżącej, że w roku 2013 nie użytkowała zgłoszonych we wniosku działek rolnych, organ prawidłowo uznał, że skarżąca nie władała faktycznie gruntami rolnymi zgłoszonymi do wniosku. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ prawidłowo zastosował również art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, zgodnie z którym jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej, natomiast jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006(99). Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. W rozpoznawanej sprawie różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekroczyła 50% określone w art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, zatem organy prawidłowo odmówiły przyznania płatności i nałożyły na skarżącą sankcje. W tym miejscu należy podkreślić, że nałożenie sankcji w kwocie 3.105,32 zł w stosunku do jednolitej płatności obszarowej oraz w kwocie 521,32 zł w stosunku do uzupełniającej płatności obszarowej, zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) Nr 885/2006 ma ten skutek, że kwoty te będą potrącane z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. Oznacza to, że skarżąca nie jest obecnie zobowiązania do zapłaty tej kwoty. Natomiast jeśli skarżąca w przyszłości ponownie ubiegałaby się o przyznanie płatności i jeżeli ARiMR przyznałaby jej taką płatność, organ pomniejszy przyznaną kwotę o kwotę nałożonej w niniejszej sprawie sankcji. Jeśli zaś kwota przyznana przedstawiałaby wartość niższą niż wartość nałożonych sankcji, wówczas skarżącej nie zostaną wypłacone przyznane środki. Odnosząc się do cofnięcia przez skarżącą wniosku o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych należy zauważyć, że zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek o przyznanie pomocy można w każdej chwili wycofać w całości lub w części na piśmie. W dalszej części tego przepisu wprowadzono jednak zastrzeżenie, w myśl którego jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach we wniosku o przyznanie pomocy lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części wniosku, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 2). W ocenie Sądu organ prawidłowo zatem przyjął, że cofnięcie przez skarżącą wniosku było czynnością bezskuteczną albowiem nastąpiło w toku postępowania, już po uprzednim poinformowaniu jej przez organ pierwszej instancji o stwierdzonych w wyniku kontroli administracyjnej nieprawidłowościach wniosku. Przepisy w tym zakresie są jednoznaczne i organ nie miał możliwości uwzględnienia wniosku. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, w myśl którego zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zdaniem skarżącej powyższy przepis powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ składając wniosek skarżąca nie była świadoma, iż płatności obszarowe przysługują posiadaczowi zależnemu, tj. faktycznemu użytkownikowi gruntów rolnych. Skarżąca zarzuca, że złożenie przez nią wniosku nastąpiło pod wpływem błędu wywołanego działaniem pracowników organu, którzy nie poinformowali jej, że złożenie wniosku może wiązać się ze skutkami w postaci sankcji. W ocenie Sądu przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie może mieć w sprawie zastosowania. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżącej płatności w ogóle nie przysługują, ponieważ – co jest bezsporne – nie była ona posiadaczką działek rolnych wskazanych we wniosku. W wyroku z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 219/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że celem uregulowania wynikającego z art. 58 jest zapobieganie nadużyciom oraz wyłudzeniom płatności i wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania w sytuacji, w której dana płatność w ogóle nie przysługuje. Ponadto należy podkreślić, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności wiedząc, że nie użytkuje w ogóle działek objętych wnioskiem. Ubiegała się zatem o płatność mimo braku jakichkolwiek przesłanek do jej uzyskania. W orzecznictwie podkreśla się, że osoba ubiegająca się płatność odpowiada za treść wypełnionego wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki, które pozwalają na odstąpienie od wykluczeń stosowanych w przypadku rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowana a kwalifikującą się do płatności. Skarżąca nie wykazała jednak w żaden sposób, aby dostrzeżona nieprawidłowość nie wynikała z jej winy. Trudno za brak winy przyjąć bowiem wskazywany przez skarżącą brak stosownej wiedzy w zakresie właściwego wypełniania wniosku, tym bardziej, że składając wniosek skarżąca potwierdziła znajomość zasad przyznawania płatności i pod groźbą odpowiedzialności karnej złożyła oświadczenia jako zgodne ze stanem faktycznym. Przy wypełnianiu wniosku każdy wnioskodawca powinien zachować szczególną staranność, a w razie potrzeby zasięgnąć porady lub wystąpić o udzielenie stosownych informacji przez pracowników Agencji, którzy stosownie do powołanego wyżej art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, zobowiązani są udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Skarżąca nie skorzystała z tej możliwości. Nie można przy tym zapominać, że to na skarżącej, jako wnioskodawcy, ciąży odpowiedzialność za prawidłowość złożonego wniosku. Bezpodstawny jest też zarzut, że organ nie zawiadomił skarżącej odpowiednio wcześniej o nieprawidłowościach wniosku. Okoliczność, że skarżąca wezwana została do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami dopiero we wrześniu 2013 r. nie zmienia faktu, że przed wezwaniem organu skarżąca nie złożyła z własnej inicjatywy ani korekty wniosku ani go nie cofnęła. Nawet zatem gdyby skarżąca wcześniej wezwana została do złożenia wyjaśnień, to zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 cofnięcie wniosku po tym wezwaniu nie byłoby już dopuszczalne. W rozpoznawanej sprawie nie ma również zastosowania art. 73 ust. 2 rozporządzenia, nie zachodzi bowiem sytuacja w tym przepisie określona. Podsumowując stwierdzić należy, że organy administracji przeprowadziły postępowanie poprzedzające wydanie decyzji w obu instancjach w sposób prawidłowy. Organy wyczerpująco rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz dokonały prawidłowej jego analizy, a poczynione przez nie ustalenia faktyczne, jak i ich ocena prawna znalazły pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji. W świetle tak ustalonego stanu faktycznego i prawnego, wydanie przez organy decyzji odmawiającej przyznania skarżącej jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej oraz nałożenie na skarżącą sankcji było w pełni uzasadnione. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę.