III SA/Lu 218/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant st.ref. Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi K. Z. – U. T., H. O. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w z dnia [...] stycznia 2004r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w na rzecz skarżącego 768 (siedemset sześćdziesiąt osiem ) złotych tytułem kosztów postępowania . Dyrektor Izby Celnej, decyzją wydaną w dniu [...], w sprawie K. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13g ust. 1-4, art. 40b ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 71 z 2000r., poz. 838 z późn. zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 32 z 2003r., poz. 262), po rozpoznaniu odwołania z dnia [...] lutego 2004r. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego Nr [...] z dnia [...]., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ wskazał, że w dniu [...] stycznia 2004r. funkcjonariusze Urzędu Celnego, podczas kontroli środka przewozowego - ciągnika z naczepą o nr rej. [...], wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, dokonali pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu oraz jego masy całkowitej. Wynik przeprowadzonego pomiaru wskazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na piątej osi o 17,10 kN. Wykonujący transport nie przedstawił organowi celnemu zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] Naczelnik Urzędu Celnego wymierzył karę pieniężną w kwocie 4.200 zł, za przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia. Rozpatrując odwołanie z dnia [...] lutego 2004 r., Dyrektor Izby Celnej nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej przez Stronę decyzji organu pierwszej instancji. Cały proces ważenia przebiegał prawidłowo. Czynności ważenia dokonano wagą samochodową do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów, posiadającą ważne świadectwo legalizacji z dnia [...].04.2003r., wydane przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar. Wagi tego typu zostały zatwierdzone do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdów przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, na mocy decyzji nr ZT 797/98 z dnia 14.09.l998r. Brak sygnalizacji urządzenia wagi oznacza, że nie ma podstaw do kwestionowania wyniku pomiaru i powtórzenie pomiaru nie jest potrzebne. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnia również, iż według art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia nacisków osi pojazdu na drogę. Powyższy obowiązek ustawodawca nałożył na przewoźników, ich też obciążają skutki takiego załadunku towaru, który powoduje nacisk na osie ponad dopuszczalne normy. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy twierdzi, że kierowca nie żądał ponownego ważenia, bowiem w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument, który dowodziłby takiego żądania. Z protokołu z kontroli pojazdu, stanowiącego załącznik do skarżonej decyzji, wynika, iż kierowca nie wniósł żadnych uwag zarówno co do wyników ważenia, jak i też co do samego procesu ważenia. Organ odwoławczy odmówił uznania w postępowaniu jako dowodu kwitu ważenia pojazdu po tronie białoruskiej, gdyż proces ważenia odbywał się na podstawie przepisów prawnych innego państwa, inne mogły być warunki atmosferyczne czy też stan techniczny pojazdu. Skarżący w dniu 26 marca 2004 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W skardze zarzucił decyzji naruszenie artykułów 6, 7, 8, 9 oraz 10 kpa, a także art. 68 § 1 kpa dotyczącego wymogów formalnych, jakie powinien spełniać protokół. Decyzja, zdaniem strony, narusza także art. 77, 78, 79 oraz 80 kpa, a także 107 § 1 i 3 kpa. Rozstrzygnięcie jest również sprzeczne z art. 2 i 42 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 105 § 1 kpa. Strona nie zgadza się z twierdzeniami zawartymi w decyzji i podnosi: I. Uniemożliwienie stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu przed organem I instancji przy sporządzaniu protokołu, który stanowi integralną część tej decyzji. Skarżący - właściciel firmy, nie miał w toku postępowania możliwości osobistego działania ani nie był zastępowany przez jakiegokolwiek pełnomocnika. Uniemożliwiło mu to zarówno ustosunkowane się do przeprowadzonych dowodów jak i wnioskowanie nowych (naruszenie art. 79 kpa, art. 10 kpa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 kpa). II. Istotne błędy i sprzeczności w protokole ważenia. Zgodnie z dokumentami rejestracyjnymi naczepy największy dopuszczalny nacisk osi wynosi 8000 kg. Tymczasem wynik pomiaru podany w protokole wskazuje, iż nacisk na piątą oś miał wynosić 9898 kg. Dodatkowo - wynik pomiaru różni się znacząco od wyników, które otrzymali celnicy białoruskiej służby celnej. Jedyny dowód na podstawie którego strona przeciwna obciążyła skarżącego karą pieniężną, w postaci protokołu ważenia, jest sprzeczny z dowodami zgłaszanymi przez uczestnika postępowania i nie może być uznany za wiarygodny. Nie jest on również podpisany, co stanowi naruszenie art. 68 § 1 kpa. III. Kierowca pojazdu zgłosił ustny wniosek o ponowne ważenie pojazdu bezpośrednio po pierwszym przejeździe pojazdu przez wagę a więc w trakcie trwania postępowania dowodowego. Organ pierwszej instancji nie wziął powyższych okoliczności pod uwagę przy wydawaniu decyzji, co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 77 §1 kpa., oraz art. 77 kpa oraz art. 107 §1 i 3 kpa. Odmowa dopuszczenia powtórnego ważenia została wydana w oparciu o decyzję nr 147 Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 20 listopada 2000r w sprawie postępowania urzędów celnych podczas kontroli parametrów pojazdów przekraczających granicę państwową, która nie jest prawem powszechnie obowiązującym, nie została opublikowana, i nie może nakładać na obywateli żadnych obowiązków. IV. Treść decyzji nr [...] nie pozwala na ustalenie, komu wymierzono karę pieniężną. Wskazany w prawym górnym rogu decyzji przewoźnik jest osobą, której decyzję dostarczono. Nie jest on jednak wymieniony jako strona, której wymierzono w/w karę. V. Art. 13 ust. 2a i 2b ustawy o drogach publicznych wprowadza zakaz poruszania się pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, po drogach publicznych pod groźbą kary pieniężnej. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP jest to więc czyn, za który przewidziana jest odpowiedzialność karna. Jedną z podstawowych przesłanek odpowiedzialności karnej jest przypisanie winy sprawcy, zaś art. 42 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że o winie może orzekać jedynie Sąd w formie prawomocnego wyroku. Skarżona decyzja narusza przepis art. 42 ust. 1 Konstytucji RP gdyż wymierza karę, a więc orzeka o odpowiedzialności karnej bez stwierdzenia winy. VI. Decyzja została wydana w oparciu o przepisy sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. (zasada proporcjonalności) w świetle m. in. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8.09.2000r. sygn. akt. III RN 9/00, które odnosi się do wcześniejszego stanu prawnego, lecz zasada w nim wyrażona również obecnie nie straciła na aktualności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, że protokół z dnia [...].01.2004r. z kontroli pojazdu wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, sporządzony został w obecności kierowcy przewoźnika – P. Z., który go nie podpisał. Fakt odmowy podpisu został w tym protokole omówiony, odpowiada przepisom regulującym procedurę administracyjną. W aktach sprawy brak jest potwierdzenia przytoczonych przez Skarżącego uwag jakoby wykonujący transport kierowca złożył do protokołu wniosek o przeprowadzenie powtórnego ważenia. Ponadto wpływ na wynik ważenia dynamicznego oprócz sposobu załadunku wywierają także inne czynniki (zły stan techniczny pojazdu drogowego, awarie zawieszenia), za które odpowiedzialność ponosi przewoźnik. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami i podstawą prawną skargi, zważył, co następuje: skarga jest zasadna, a zatem decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu jako wadliwe. Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Naczelnika Urzędu Celnego wydane zostały bez koniecznej podstawy prawnej regulującej sposób ważenia jako przesłanki ustalenia ponadnormatywnego nacisku osi pojazdu, co w ocenie organów obu instancji postępowania administracyjnego dało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Stosownie do art. 40 b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, osoby upoważnione przez naczelnika urzędu celnego są uprawnione do kontroli pojazdów wykonujących międzynarodowy transport drogowy w zakresie masy, nacisków osi lub wymiarów określonych przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Bezsporne jest również, że w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (art. 13 g ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 27 stycznia 2004 r.). Wadliwość działania organów administracji związana jest jednak z metodą dokonywania pomiarów dla celów wymierzenia kary. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz.U. nr 63 poz. 636 z późn. zm.) prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane m. in. przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, oraz przy dokonywaniu kontroli celnej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 cyt. ustawy - minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, przyrządy pomiarowe, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem dziedzin pomiarowych oraz zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Na mocy tej delegacji zostało wydane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 lutego 2003 r. w sprawie przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz rodzajów przyrządów pomiarowych, które są legalizowane bez zatwierdzenia typu (Dz. U. nr 41 poz. 351). Zgodnie z tym rozporządzeniem - prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe służące m. in. do pomiaru masy (wagi nieautomatyczne i wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu). Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o miarach Minister właściwy do spraw gospodarki został upoważniony do wydania rozporządzenia regulującego m. in. wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe, a także warunki właściwego stosowania i warunki techniczne ich użytkowania. W wykonaniu tej delegacji, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 3 października 2003 r. rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. nr 183 poz. 1791), które weszło w życie w dniu 12 listopada 2003 r. Przepisy te zatem stały się obowiązującym prawem, zastępując wcześniejsze przepisy, w tym przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzone zarządzeniem nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40), które określają między innymi ogólne warunki właściwego stosowania wag nieautomatycznych. Jednak cyt. rozporządzenie z 3 października 2003 r. nie zawiera przepisów dotyczących warunków właściwego stosowania przyrządów pomiarowych. Natomiast w dniu [...] marca 2004 r. (dzień wydania decyzji przez organ II instancji) nie obowiązywało jeszcze rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. nr 35 poz. 316). W art. 8 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248, z 1997 r. Nr 43, poz. 272 i Nr 121, poz. 770 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489 i Nr 120, poz. 1268), zawarta był delegacja ustawowa, zgodnie z którą Prezes Głównego Urzędu Miar wydaje przepisy metrologiczne, określające wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli, oraz określa metody sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami przepisów. Na podstawie tejże delegacji Prezes Urzędu wydał cyt. zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120 poz. 1268) zmienił się organ uprawniony do wydawania przepisów wykonawczych w zakresie prawa miar i kompetencję we wskazanym wyżej zakresie od Prezesa Głównego Urzędu Miar przejęła z dniem 29 marca 2001 r. Rada Ministrów. Jednak stosownie do brzmienia art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy. Podkreślić należy, że cyt. zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar wydane w dniu 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu nie mogło stanowić podstawy oceny poprawności i legalności pomiarów skutkujących nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej. Natomiast świadectwo legalizacji wagi nieautomatycznej elektronicznej samochodowej do wyznaczania dynamicznego obciążania osi pojazdów wydane jest na podstawie tych właśnie przepisów metrologicznych wprowadzonych zarządzeniami Prezesa GUM. Jest to ważna konstatacja, gdyż wypływają z niej konsekwencje mające kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty". Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 Konstytucji – "Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów". Wskazana wyżej regulacja ma fundamentalne znaczenie dla praw obywatela w sporze z Państwem Polskim, reprezentowanym przez organy władzy publicznej. Zarówno akty wykonawcze, które zostały wydane przed dniem wejścia wżycie Konstytucji (17 października 1997 r.), jak i te wydane później, stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W tym stanie zarządzenia wykonawcze stały się zarządzeniami wewnętrznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, LEX 53943). Ponadto, jak wskazuje art. 29 cyt. ustawy o miarach - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. Zatem po dniu 1 stycznia 2004 r. dawne przepisy wykonawcze nie mogły być już stosowane. Skoro brak było przepisu określającego, w jaki sposób należy dokonywać pomiaru wagi, wszelkie ustalenia organów administracji w tym zakresie noszą cechy dowolności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa materialnego - art. 13 g ust. 1, art. 40b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.), gdyż dokonały ustaleń w zakresie pomiaru nacisku osi pojazdu w oparciu o zarządzenie, które nie mogło stanowić podstawy do dokonania ustaleń wiążących podmioty inne niż podwładne podmiotowi wydającemu zarządzenie. Wskazać należy ponadto, że art. 9 kpa nakłada na organ prowadzący kontrolę obowiązek w zakresie powiadomienia kierowcy o wymaganiach związanych z ważeniem pojazdu. W myśl tego przepisu strona postępowania powinna być należycie i wyczerpująco informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Ponadto obowiązkiem organów administracji jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Udzielanie przez osoby kontrolujące pojazd wyczerpujących informacji dotyczących wymagań w zakresie ważenia i pomiarów ma szczególne znaczenie w sprawach takich jak rozpoznawana. Protokół kontroli jest bowiem podstawowym i jedynym dowodem, na podstawie którego podejmuje się decyzje o wymierzeniu opłaty drogowej. Tymczasem protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu skarżącego nie zawiera istotnych informacji na temat warunków dokonywania pomiaru, a ponadto jest nieczytelny. Z treści protokołu kontroli wynika przede wszystkim, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie został należycie poinformowany przed rozpoczęciem czynności kontrolnych o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiarów, np. o technice najeżdżania pojazdem na wagi i zjeżdżania z wag. Nie informując kierowcy o wymaganiach dotyczących przeprowadzania pomiarów pozbawiono go możliwości ustosunkowania się i oceny sposobu wykonania czynności pomiarowych. Wadliwy protokół pomiaru nie jest aktem legalizującym poczynania osób kontrolujących i dokonujących pomiarów. W konsekwencji uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, a także przepisów art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 80 kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 w/w ustawy.