III SA/Lu 218/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nienagannej opinii o pracowniku ochrony fizycznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2017 r.; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz L. D. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], którym to ten organ odmówił L. wydania nienagannej opinii o pracowniku ochrony fizycznej. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Dnia 8 lutego 2017 r. L. złożyła wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] działając na podstawie art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1432 z późn. zm., zwanej dalej u.o.o.m.) , zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wydanie opinii o L. zamieszkałej w miejscowości [...]. Po przeprowadzeniu postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Komendant Miejski Policji w [...] odmówił wydania nienagannej opinii. Stwierdził, że L. w miejscu zamieszkania nie posiada pozytywnej opinii. W krótkim uzasadnieniu stwierdzono, że wobec skarżącej toczyły się dwa postępowania karne, które zostały umorzone. W postępowaniu o sygn, akt [...] Sąd Rejonowy [...] w [...] wyznaczył roczny okres próby. W miejscu zamieszkania skarżącej przeprowadzanych było wiele interwencji policji oraz, że nie można jednoznacznie stwierdzić czy opiniowana nie nadużywa alkoholu. L. nie zgadzając się z wydanym postanowieniem, w dniu 15 marca 2017 r. wniosła do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], za pośrednictwem Komendanta Komisariatu Miejskiego Policji w [...], zażalenie na powyższe postanowienie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że rozpatrując zażalenie oraz analizując podniesione przez stronę argumenty i treść postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w [...], uwzględniając materiał dowodowy zebrany w postępowaniu oraz mając na względzie zadania i zakres uprawnień przysługujących pracownikom ochrony, nie znalazł argumentów uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po przytoczeniu treści art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia stwierdził, że posiadanie nienagannej opinii jest niezbędnym warunkiem uzyskania wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i świadczy o tym, że opinii tej ustawodawca przyznał duże znaczenie. Oznacza to, że wpisu takiego nie można dokonać w stosunku do osoby, która uzyskała opinię naganną, choćby spełniała wszystkie inne, ustawowo określone warunki. Wydając opinię nienaganną właściwy komendant Policji daje niejako gwarancję tego, że opiniowany jest osobą na tyle godną zaufania, że można mu powierzyć wykonywanie zadań z zakresu ochrony osób i mienia, a przy wykonywaniu tych zadań ma on uprawnienia do stosowania środków przymusu bezpośredniego. Mając na uwadze specyfikę wykonywanej przez pracownika ochrony pracy związanej z koniecznością zagwarantowania zaufania publicznego, jak i przysługujące pracownikowi ochrony uprawnienia w zakresie stosowania środków przymusu bezpośredniego, przy ocenie pracownika ochrony fizycznej wydaje się zasadnym wzięcie pod uwagę rozmaitych czynników i uwzględnienie wszystkich zdarzeń z udziałem opiniowanego. Zdaniem organu drugiej instancji na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, solidny, nie dający powodów do krytyki o nieskazitelnym charakterze. Opinia powinna przy tym uwzględniać informacje o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych, zawodowych. Postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie opinii o L. jako osobie ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej zawiera informacje, w większości niekorzystne, które zdecydowały o tym, że organ opiniujący nie mógł wydać opinii nienagannej, stanowiącej rękojmię właściwego wykonywania zadań pracownika ochrony. Ponadto należy dodać, że podczas wielokrotnych interwencji policji strona zachowywała się agresywnie. Dlatego też L. nie zasługuje na posiadanie opinii nienagannej. Odnosząc się do informacji zawartych w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w [...] i analizując je w połączeniu z argumentami L. zawartymi w złożonym zażaleniu oraz z posiadanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] materiałem dowodowym stwierdził, że w obecnym postępowaniu ocenie podlega jedynie zachowanie samej opiniowanej, ona bowiem ubiega się o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej i w przypadku jego uzyskania będzie posiadała szeroki zakres uprawnień, w tym takich, których realizacja może wkraczać w sferę praw i wolności innych osób. Budzi to uzasadnione wątpliwości co do tego, czy wykonując pracę powodującą narażenie na stres, L. będzie potrafiła działać spokojnie i racjonalnie. Zdaniem organu powyższe nie daje gwarancji należytego wykonywania zadań pracownika ochrony. W skardze z dnia 6 maja 2017 r. L. wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego. W piśmie tym stwierdziła, że postanowienie jest dla niej krzywdzące. Wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowanie gdyż organ wydający postanowienie nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, takiego jak opinia sąsiadów, opinii z miejsca pracy, badanie alkomatem, protokoły z interwencji, notatki służbowe. Organy nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie ustaliły wszystkich okoliczności faktycznych na których powinno być oparte postanowienie. Opinia wydana została złośliwie na podstawie fałszywych twierdzeń samego organu pierwszej instancji nie popartych żadnymi dowodami. W aktach sprawy brakuje jakichkolwiek dowodów świadczących o używanie przez nią alkoholu; nie była badana na tę okoliczność. Wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia a także postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazywał na niezasadność zarzutu, nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ I instancji podjął czynności wyjaśniające, które uzasadniały okoliczności pozwalające na załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Sformułowane w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r. wnioski dotyczące osoby skarżącej oparły na opracowanych przez funkcjonariuszy Policji informacjach i ustaleniach własnych co do właściwości warunków osobistych oraz sposobu życia osoby ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Informacje te wynikały przede wszystkim z wiedzy organu o osobie opiniowanej, w związku z podejmowanymi wobec niej lub członków rodziny czynnościami o charakterze prewencyjnym lub dochodzeniowo-śledczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W badanej sprawie spór dotyczy wydania przez komendanta powiatowego policji właściwego, że względu na miejsce zamieszkania skarżącej nienagannej opinii. Przede wszystkim należy podkreślić, iż w razie wszczęcia postępowania na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przypadku wątpliwości co do przedmiotu żądania, organ powinien ustalić, jakiego postępowania wszczęcia żąda skarżąca, nie zaś domniemywać, że wniosek dotyczy wszczęcia postępowania w sprawie wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej kwalifikacji przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt II OW 157/13): "Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Przenosząc powyższe wywody na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, iż organy obu instancji dopuszczając się naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. przyjęły, że wniosek strony z dnia 8 lutego 2017 r. obejmował żądanie wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Tymczasem analiza przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje, iż skarżąca złożyła wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o dokonanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego. Pismem z dnia 8 lutego 2017 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], powołując się na przepisy art. 26 ust. 3 pkt 6 oraz art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] o wydanie opinii o L. zamieszkałej w miejscowości [...] . W art. 3 ustawy uregulowane zostały dwie podstawowe formy wykonywania ochrony osób i mienia, rozróżniając bezpośrednią ochronę fizyczną i zabezpieczenie techniczne. "Bezpośrednia ochrona fizyczna to forma ochrony osób i mienia oparta na elemencie osobowym (fizycznym). Ta forma ochrony może mieć charakter stały lub doraźny. Stała bezpośrednia ochrona fizyczna polega na ciągłym wykonywaniu czynności ochrony osób i mienia przez pracowników ochrony. Doraźną, bezpośrednią ochroną fizyczną jest natomiast patrolowanie obiektu w różnych porach lub interwencja pracowników ochrony podjęta na skutek sygnału wskazującego na zagrożenie. Drugą formą ochrony osób i mienia jest zabezpieczenie techniczne. Pojęcie to obejmuje swym zakresem zarówno zabezpieczenie elektroniczne, jak i zabezpieczenie mechaniczne. Do tej formy ochrony zgodnie z komentowaną ustawą zalicza się czynności polegające na instalacji, eksploatacji, konserwacji i naprawach elektronicznych urządzeń oraz środków mechanicznego zabezpieczenia." R. Kręgulec, P. Pajorski, Ustawa o ochronie mienia i osób. Komentarz. WK 2015. Ustawa w zależności od formy wykonywania ochrony określa uprawnienia do przeprowadzania określonych czynności i obowiązki pracowników ochrony. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 2 u.o.o.m , na listę kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego wpisuję się osobę, która spełnia wymogi o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 4-6 u.o.o.m. Na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wpisuje się osobę, która posiada nienaganną opinię wydaną przez właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania komendanta powiatowego Policji, sporządzoną na podstawie aktualnie posiadanych przez Policje informacji (art. 26 ust. 3 pkt 6 u.o.o.m). Opinia ta jest jednym z elementów materiału gromadzonego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 29 września 2011 r., II GSK 963/10 i z dnia 4 lutego 2009 r., II GSK 1066/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że ustawodawca - wprowadzając przywołanymi wyżej przepisami wymóg posiadania nienagannej opinii nie tylko przez kandydatów na pracowników ochrony- nie dookreślił kryteriów, jakimi ma się przy wydawaniu opinii kierować organ. Brak zatem jednoznacznych i uniwersalnych wskazówek co do tego, zaistnienie jakich okoliczności uzasadnia wydanie nienagannej opinii. W ocenie NSA uzasadnione jest przyjęcie, że generalnie na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Decydujące znaczenie będzie więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach, prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia. Analiza zachowania i postawy opiniowanego powinna zostać dokonana wszechstronnie, na różnych płaszczyznach aktywności życiowej takiej osoby. Dalej podkreśla się, że ocenę czy opiniowanemu można przypisać cechę "nienaganności" rzutuje cel wydawanej opinii. W przypadku opiniowania pracownika ochrony bierze się pod uwagę charakter powierzonych mu zadań. Nie ulega wątpliwości, że zakres wykonywanych zadań związanych z bezpośrednią ochroną fizyczną osób i mienia, stałą lub doraźną oraz zakres uprawnień do wykonywania określonych czynności kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego jest odmienny. Regulują to przepisy art. 26 ust 1 i art. 27 ust 1 i ust 3 u.o.o.m. Rozbieżność pomiędzy wnioskiem strony wszczynającym postępowanie z dnia 8 lutego 2017 r. a pismem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z tej samej daty o zaopiniowanie skarżącej wymagało od organu opiniującego zbadania możliwości wydania rozstrzygnięcia i podjęcia odpowiednich czynności prawnych, w zależności od wyników tego badania. W ramach tych czynności w grę wchodziło zwrócenie się organu współdziałającego o ustalenie przez organ uprawniony co jest przedmiotem wniosku strony. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął żadnych ze wskazanych czynności zmierzających do jednoznacznego, konkretnego i przewidzianego prawem ustalenia istoty żądań skarżącej. Organ współdziałający, nie zważając na treść wniosku strony, wydał opinię dla osoby ubiegającej się o wpis na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Zasadne są zdaniem sądu także podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia dotyczące braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności dotyczącego ostatniego okresu poprzedzającego wydanie opinii i oparcie jej w znacznej mierze tylko na notatce służbowej Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w [...], bez przedstawienia jakichkolwiek dowodów potwierdzających stanowisko organu. Postępowanie w przedmiocie wydana opinii jest prowadzone w trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. i w tym zakresie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, podlegającym wszelkim jego regułom. Skoro postępowanie to jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 10 k.p.a., gwarantujące czynny udział strony w każdym stadium postępowania, w tym także w postępowaniu opiniującym (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 963/10, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z rozpoznawaną sprawą. W ramach tego obowiązku organ powinien przeprowadzić dowody istotne dla ustalenia stanu faktycznego, a następnie wszechstronnie rozpatrzyć materiał dowodowy. Poza tym, w ramach wykonania obowiązku zbadania wszelkich istotnych dla wyjaśnienia sprawy okoliczności mieści się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 k.p.a., w każdym wypadku, w którym jest to konieczne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Należy zgodzić się z tym stanowiskiem, że postępowanie w tym zakresie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, podlegającym wszelkim jego regułom, a jeśli jest częścią postępowania głównego, mają do niego zastosowanie także przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Odzwierciedleniem procesowym wykonania obowiązku prawidłowego i wszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego jest uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniające warunki z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. W orzecznictwie uznaje się, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej (postanowienia). Uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia i jego zadaniem jest wyjaśnienie jego dyspozytywnej części. W szczególności w uzasadnieniu organ winien wskazać przyczyny, z powodu których niektórym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Za prawidłowe należy uznać stanowisko wyrażone w okresie obowiązywania ustawy o NSA, że odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. powinno zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne (zob. wyrok NSA z 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał (przywołując wyrok NSA z 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/08), że na nienaganną opinię zasługuje człowiek prawy, uczciwy, o nieskazitelnym charakterze, niedający powodów do krytyki, solidny. Niewątpliwe na tę ocenę rzutuje też cel wydawanej opinii, nie można zatem nie wziąć pod uwagę charakteru powierzonych opiniowanemu zadań. Decydujące znaczenie będzie więc odgrywać zachowanie opiniowanego wobec innych ludzi, w różnych sytuacjach. Prawidłowość i adekwatność reakcji na różne czynniki i zagrożenia min. przy wykonywaniu zabezpieczenia elektronicznego i mechanicznego. Należy zatem uznać, że analiza zachowania i postawy opiniowanej starającej się o uzyskanie wpisu na listę kwalifikowanych pracowników ochrony powinna zostać dokonana wszechstronnie, na różnych płaszczyznach aktywności życiowej takiej osoby w oparciu o wszechstronne i całościowo oceniony materiał dowodowy. Analizując pod tym kątem treść postanowień wydanych w rozpoznawanej sprawie, stwierdzić trzeba, że orzekające organy dokonały wybiórczej oceny materiału dowodowego. O powyższym świadczy przede wszystkim to, że organy nie odniosły się w żaden sposób do oświadczeń składanych w toku postępowania przez skarżącą, w tym jej twierdzeń dotyczących interwencji policji w jej domu. Wyjaśniała, iż to ona korzystała z prawnych form ochrony przed przemocą domową i to ona wzywała policję celem ochrony jej przed agresywnym mężem. . W żaden sposób nie zostały też przez organy zweryfikowane, czy też skomentowane wyjaśnienia samej skarżącej w tym zakresie. Nie wyjaśniono również w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że skarżąca w miejscu zamieszkania nie posiada pozytywnej opinii. W aktach sprawy nie ma żadnych notatek służbowych czy wyjaśnień sąsiadów L. świadczących o jej postępowaniu w miejscu zamieszkania. Istotnym jest więc pytanie, czy sam fakt pozostawania wnioskującej o dokonanie wpisu w sytuacji konfliktowej ze współmałżonkiem stanowi przesłankę negatywnej oceny takiej osoby. Niedopuszczalnym nadużyciem organu opiniującego było zawarcie w postanowieniu z dnia 7 marca 2017 r. sformułowania, iż " nie można jednoznacznie stwierdzić, że opiniowana nie nadużywa alkoholu". Przecież art. 106 § 4 k.p.a. dał organowi opiniującemu, w celu prawidłowego ustalenia wszelkich istotnych okoliczności sprawy, możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dlatego też w sytuacji gdy organ chce zawrzeć spostrzeżenia w kwestiach związanych z nadużywaniem lub nienadużywaniem alkoholu przez opiniowaną, powinien przeprowadzić odpowiednie czynności i zweryfikować te twierdzenia. Materiał dowodowy w tym zakresie powinien znajdować się w aktach sprawy. Zaniechanie zgromadzenia dowodów i dokonania ich oceny powoduje, że nie zostały zachowane reguły postępowania dowodowego statuujące obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Materiał dowodowy nie został rozpatrzony i oceniony w całokształcie, a tylko wyrywkowo. Zdaniem Sądu, należy również zwrócić uwagę na to, że ustawa o ochronie osób i mienia przewiduje dwie niezależne procedury, które muszą być wdrożone w celu wpisania na listę kwalifikowanych pracowników ochrony-jedną mającą na celu stwierdzenie posiadania zdolności fizycznej i psychicznej do wykonywania zadań pracownika ochrony i drugą, mającą na celu ustalenie nienagannej opinii. Nie może budzić wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji w [...], działający w niniejszej sprawie jako organ drugiej instancji, nie został upoważniony do zajęcia stanowiska, co do zdolności fizycznej i psychicznej osoby opiniowanej. Uzasadnienie postanowienia tego organu koncentruje się w większości na ocenie stanu emocjonalnego skarżącej i zdolności przez nią kierowania swoim postępowaniem w sytuacjach konfliktowych bądź adekwatności reakcji na różne czynniki. Zdaniem Sądu, ocena taka odnosi się nie do nienagannej opinii, ale do zdolności psychofizycznych kandydata na pracownika ochrony. Dokonanie takich ustaleń w postępowaniu w przedmiocie opinii, o której mowa w art. 26 ust. 3 pkt 6 u.o.o.m., stanowi wypaczenie pojęcia nienagannej opinii w znaczeniu, jakie w tym przepisie nadał mu ustawodawca. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że zaprezentowane przez organy obu instancji stanowisko, iż zaktualizowały się przesłanki do wydania nagannej opinii o skarżącej jest przedwczesne, ponieważ zostało podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia (zweryfikowania) całości materiału dowodowego sprawy, czyli także oświadczeń składanych przez stronę. Ponadto wskazać przyjdzie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie postanowienia powinno zawierać omówienie zastosowanej regulacji z odniesieniem jej do realiów rozpoznawanej sprawy. Takiego omówienia w kontrolowanych postanowieniach zabrakło, co dodatkowo świadczy o ich wadliwości. Świadczy o niewystarczającym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co jest niezgodne z wymogami procedury administracyjnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a także o podjęciu decyzji z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Opisane wyżej wadliwości postępowania i konieczność przeprowadzenia ustaleń odnośnie istotnych elementów stanu faktycznego oraz dokonania jego oceny w oparciu o całokształt dowodów zgromadzonych w toku postępowania, stanowią przesłankę do uchylenia wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Realizację obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego organ administracji powinien rozpocząć od ustalenia rzeczywistej treści żądania strony (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 26 listopada 1999 r., I SA/Łd 1592/97) oraz zgłoszonych przez nią dowodów. Dopiero ustalenie istoty tego żądania, a następnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy umożliwi organowi administracji zastosowanie adekwatnej do tego stanu normy prawa administracyjnego. W teorii prawa mówi się wtedy o subsumpcji faktu uznanego za udowodniony pod konkretną normę administracyjnego prawa materialnego (por. J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, str.431. Reasumując, wykazane uchybienia proceduralne stanowią przesłankę uchylenia przez Sąd ocenianych aktów, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola może nastąpić dopiero w odniesieniu do dwuinstancyjnego postępowania - niewadliwie przeprowadzonego pod względem proceduralnym - w którym te normy znajdują zastosowanie, zaś w niniejszej sprawie, z uwagi na uprzednio wskazane wady, byłaby ona przedwczesna. Nie jest bowiem rzeczą Sądu zastępowanie organów administracji publicznej w prawidłowym wykonywaniu ich ustawowych kompetencji orzeczniczych, a postępowanie sądowe nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na stwierdzone naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają przede wszystkim do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie i ustalenia rzeczywistej treści żądania strony. Dokonania oceny zachowania skarżącej w różnych sferach aktywności życiowej na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, a następnie sporządzenia uzasadnienia postanowienia w prawidłowy sposób. Organy winny również mieć na uwadze, że postanowienie w przedmiocie wydania przedmiotowej opinii ma charakter uznaniowy, a w takiej sytuacji niezmiernie ważną rolę pełni uzasadnienie takiego postanowienia, ponieważ pozwala poddać kontroli sposób rozumowania organu.