III SA/Lu 219/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowanie z pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokat M. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu skargi na swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wymeldowania E. B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...], orzekł o jej uchyleniu w całości oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2011 r. nr [...], którą orzeczono o wymeldowaniu E.B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta orzekł o wymeldowaniu E.B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...], uzasadniając swoje rozstrzygnięcie spełnieniem przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Od powyższej decyzji E.B. wniósł odwołanie podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i niesprawiedliwa Twierdził, że wymeldowanie go z lokalu przy ul. [...] spowoduje, że zostanie pozbawiony mieszkania i stanie się osobą bezdomną. Wojewoda po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na fakt, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2011 r. skarżący został zameldowany na pobyt stały przy ul. [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E.B. podnosząc, że organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze z naruszeniem prawa, ponieważ decyzja administracyjna o jego zameldowaniu, która legła u podstaw uznania bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w dacie jej wydania – nie uprawomocniła się i nie była nawet stronie doręczona. W skardze E.B. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W tych okolicznościach Wojewoda w ramach autokontroli wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że E.B. pod adresem zameldowania nie zamieszkuje od czasu zawarcia związku małżeńskiego w [...] roku. Od tego czasu zamieszkuje wraz z żoną w lokalu przy ul. [...], bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Powyższy fakt potwierdzają przesłuchani w charakterze świadków: żona skarżącego K. B. oraz jego syn P. B. Fakt niezamieszkiwania co najmniej od 1989 r. przez E.B. w lokalu przy ul. [...] potwierdzają również ustalenia zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. [...], w sprawie o uznanie wypowiedzenia umowy najmu za bezskuteczną, od którego apelacja E.B. została oddalona na mocy wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...] maja 2011 r., w sprawie sygn. [...]. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że ustalenia Sądu są wiążące dla organu administracji. Ponadto sam skarżący jako miejsce zamieszkania wskazuje lokal przy ul. [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy liczne dokumenty (m.in. wnioski składane do prokuratury, policji, pozew do sądu). W ocenie organu okoliczności te wskazują, że w niniejszej sprawie nastąpiło opuszczenie miejsca pobytu stałego przez E.B., który nie przebywa w miejscu zameldowania i było to połączone z zamiarem opuszczenia go na stałe oraz z założeniem w nowym miejscu ośrodka życiowych interesów. Wobec powyższego należało – zdaniem Wojewody – uchylić decyzję o umorzeniu postępowania w II instancji i orzec o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji orzekającej o wymeldowaniu E.B. z poprzedniego miejsca stałego zameldowania. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący E.B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, to jest art. 107 § 1 k.p.a., przez zaniechanie powołania materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia, a w konsekwencji niezamieszczenie formalnie obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa, na jakich oparł się organ II instancji dokonując rozstrzygnięcia sprawy. W motywach skargi wyjaśniono również, że wątpliwości skarżącego wzbudziło powołanie się przez organ orzekający – jako podstawy wydania decyzji – na przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznał jednocześnie, że uchybienie polegające na braku powołania materialnoprawnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji (przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji istnienia takiej podstawy w przepisach prawa oraz kiedy przesłanki do jej zastosowania ostały spełnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji. Natomiast uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wymaga zwrócenia uwagi, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia 23 lutego 2012 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Cytowany przepis reguluje instytucję autokontroli, której celem jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Powyższy tryb wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, by w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że warunkiem skorzystania z trybu przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Przez uwzględnienie skargi w całości należy zatem rozumieć doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi skierowanej do sądu. Przy czym oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy, należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 7/10). Dlatego rozstrzygnięcie organu administracji wydane w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może ograniczać się do stwierdzenia, że organ ten "uwzględnia skargę". Jednocześnie rozstrzygnięcie wydane w omawianym trybie nie może naruszać zakazu reformationis in peius, jako instytucji chroniącej interesy odwołującego się podmiotu. Zwrócić również należy uwagę, że zakres możliwości skorzystania przez organ administracji publicznej z uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. nie zależy od tego, jakie zarzuty sformułuje w skardze skarżący, a zwłaszcza, czy są to zarzuty natury pozaprawnej, czy też strona posłużyła się argumentacją prawną i czy sformułowane przez stronę zarzuty znalazły potwierdzenie w toku przeprowadzonej autokontroli (zob. Tadeusz Woś Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2011, s. 370). Autokontrola ma na celu ponowne zajęcie się daną sprawą i ponowne jej rozstrzygnięcie, dlatego też organ administracji publicznej wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a. Omawiany przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., w aktualnym brzmieniu wymaga, aby uwzględniając skargę, organ stwierdził jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Warunku tego zaskarżona decyzja wydana na podstawie tego przepisu nie spełnia. W sytuacji, gdy organ w trybie autokontroli uchyla swoją wcześniejszą decyzję, nie wypowiadając się wprost odnośnie okoliczności określonych w art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., należałoby przyjąć, że organ uznał, iż jego wcześniejsze działanie nie było obarczone brakiem podstawy prawnej albo działaniem z rażącym naruszeniem prawa, w przeciwnym bowiem razie stwierdziłby jego nieważność. Podzielając przedstawione wyżej poglądy orzecznictwa i doktryny należy wskazać, że prawidłowo wydana decyzja autokontrolna może zawierać następujące rozstrzygnięcia: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy; 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; 4) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego. Wydaje się również, iż nie można wykluczyć w pewnych wypadkach możliwości orzekania w ramach samokontroli o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, o ile żądanie takie zawarte zostało w treści skargi. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., w trybie tym nie mogła zostać wydana, bowiem nie uwzględnia w całości żądania skargi. Zwrócić mianowicie trzeba uwagę na to, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta jako organ pierwszej instancji orzekł o wymeldowaniu z pobytu stałego skarżącego E.B.. Od decyzji tej odwołanie wniósł skarżący podnosząc, że jest ona dla niego niesprawiedliwa i krzywdząca, a zatem jego intencją było obalenie rozstrzygnięcia o wymeldowaniu go z pobytu stałego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie wymeldowania E.B. z pobytu stałego przy ul. [...]. Natomiast kontrolowana w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja została wydana na skutek wniesienia przez E.B. skargi do Sądu na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., mocą której organ odwoławczy orzekł o uchyleniu własnej zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2011 r., orzekającą o wymeldowaniu E.B. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...]. Niewątpliwie organ odwoławczy w decyzji autokontrolnej orzekł o uchyleniu decyzji zaskarżonej skargą skierowaną do Sądu, prawidłowo uchylając rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania odwoławczego w II instancji, do czego nie zachodziły podstawy oraz co zgodne było z wnioskami skargi, jednakże dodatkowo organ ten wydał rozstrzygnięcie sprzeczne z istotą żądania skargi, które zmierzało nie do utrzymania w mocy wymeldowania skarżącego z pobytu stałego, ale do wzruszenia takiego rozstrzygnięcia. W takich warunkach kontrolowana decyzja ostatecznie rozstrzygała zatem sprawę niezgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi, a zatem wbrew przepisowi art. 54 § 3 p.p.s.a., do którego zastosowania – przy przyjętym sposobie rozstrzygnięcia – nie było podstaw. Dodatkowo stosownie do art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę organ zobowiązany jest stwierdzić jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Takie brzmienie tego przepisu wynika z nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r., a więc taki stan prawny obowiązywał już w dniu wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie, organ jest zobowiązany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania, zaniechania lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ma to istotne znaczenie zarówno dla dochodzenia przez stronę odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną na skutek rażącego naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, jak i odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza za rażące naruszenie prawa (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 295-296). Tymczasem zaskarżona decyzja Wojewody nie zawiera rozstrzygnięcia, czy działanie tego organu miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Jak już wyjaśniono, rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji autokontrolnej wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., a braki decyzji w tym zakresie skutkują tym, że decyzja obarczona jest wadą, stanowiącą inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), co w konsekwencji powoduje konieczność uchylenia takiej decyzji. Również zarzuty zawarte w skardze należy uznać za uzasadnione, jednakże waga tych naruszeń – w okolicznościach tej sprawy – sama przez się nie prowadziłaby do uchylenia zaskarżonej decyzji. Tryb dalszego postępowania w niniejszej sprawie uzależniony będzie od stanowiska organu odwoławczego odnośnie tego, czy ponownie zdecyduje się na wydanie decyzji autokontrolnej, czy też nie. Organ zobowiązany będzie przy tym wziąć pod uwagę rozważania Sądu, dotyczące warunków ewentualnego zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe rozważania na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 250 p.p.s.a. w związku z § 19 pkt 1, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).