III SA/Lu 219/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz F. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej w B., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] cofającą zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego w punkcie gier. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] udzielono spółce [...] zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr 80 wskazano punkt gier w Ł. przy ulicy [...] – Usługi Gastronomiczne [...] M. M. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] zmieniono wyżej wymienioną lokalizację na punkt gier o nazwie Bar – Sklep A. S. w miejscowości D., [...] Z. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] przedłużono skarżącej wyżej wymienione zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego na kolejne 6 lat. Dyrektor Izby Celnej w B. powziął wiadomość, że w punkcie gier Bar – Sklep A. S. nie wykonywano działalności w zakresie gier o niskich wygranych w okresie przekraczającym sześć miesięcy (od 30 kwietnia 2010 r. do 3 sierpnia 2010 r. oraz od 29 kwietnia 2011 r. do 10 sierpnia 2011 r.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. cofnął zezwolenie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1, poprzez wykreślenie wyżej wymienionej pozycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. o cofnięciu zezwolenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że skarżąca zaprzestała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż sześć miesięcy w punkcie gier Bar – Sklep A. S. Powyższe wynikało ze "zgłoszenia przemieszczenia/ zawieszenia eksploatacji/ wycofania z eksploatacji automatu GL-2", pisma Urzędu Celnego w Białej Podlaskiej z dnia 3 stycznia 2012 r. oraz zeznań świadków. W związku z tym należało zastosować art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych. Jedynym wyjątkiem od obowiązku zastosowania tego przepisu przez organ jest ustalenie, że zaprzestanie bądź niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, że niewykonywanie działalności było spowodowane nadzwyczajnymi okolicznościami. Dyrektor Izby Celnej podniósł również, że analiza przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych prowadzi do wniosku, że okresy zaprzestania lub niewykonywania działalności należy sumować. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie: - art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, poprzez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne cofnięcie zezwolenia w przypadku wystąpienia dwóch krótszych niż 6 miesięcy okresów zaprzestania lub niewykonywania działalności objętej zezwoleniem; - art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, w związku z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych oraz art. 120 Ordynacji podatkowej, poprzez "cofnięcie decyzji" w sytuacji, kiedy prawo nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia; - art. 124 Ordynacji podatkowej i zawartej w tym przepisie zasady przekonywania, przez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu naruszenia art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości sumowania okresów niewykonywania działalności. Skarżąca zarzuciła, że organ w zaskarżonej decyzji do końca nie wyjaśnił, czy podstawą cofnięcia zezwolenia był fakt niepodjęcia w ogóle i niewykonywania działalności przez ponad 3 lata w nieobjętym aktualnie zezwoleniem punkcie gier Usługi Gastronomiczne [...] M. M., ul. [...] w Ł., czy też zaprzestanie wykonywania działalności w punkcie gier Bar – Sklep A. S." w okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 3 sierpnia 2010 r. oraz od 29 kwietnia 2011 r. do 10 sierpnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 597/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. Sąd podniósł, że niewykonywanie przez skarżącą działalności w okresie od 2 września 2003 r. do 16 maja 2007 r. uzasadniało cofniecie zezwolenia w części dotyczącej punktu gier. Sąd stwierdził również, że okresy niewykonywania działalności nie powinny być sumowane. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej spółki [...], wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej spółki [...], wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/13 uchylił wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 597/12. W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że sąd I instancji jako podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął niewykonywanie przez skarżącą działalności w okresie od 2 września 2003 r. do 16 maja 2007 r., a więc stan faktyczny mający miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. NSA zwrócił uwagę, że zezwolenie udzielone skarżącej w 2003 r. zostało zmienione w zakresie lokalizacji punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1 decyzją z dnia 16 maja 2007 r., a następnie przedłużone na kolejne 6 lat decyzją z dnia 19 sierpnia 2009 r., będącą przedmiotem niniejszego postępowania. NSA wyjaśnił, że należało zatem ocenić, czy przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych mógł stanowić podstawę cofnięcia zezwolenia w rozpoznawanej sprawie, skoro skarżąca po zmianie decyzji prowadziła w nowym punkcie legalną działalność, a przed wejściem w życie ustawy obowiązywały przepisy ustawy o grach i zakładach wzajemnych, które przewidywały zupełnie inne instytucje na wypadek niepodjęcia działalności objętej zezwoleniem. Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy zostały spełnione przesłanki cofnięcia zezwolenia zmienionego decyzją w zakresie lokalizacji punktu gier, o których mowa w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Rozpoznając sprawę ponownie, z uwzględnieniem dokonanej przez NSA oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uznał, że skarga jest uzasadniona. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r., w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Przepis art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi natomiast, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Postępowanie administracyjne dotyczyło cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego w części dotyczącej punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1. Z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego, na podstawie zezwolenia udzielonego w decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia [...] września 2003 r., nr [...]. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty gier na automatach o niskich wygranych. W pozycji nr 80 wskazano punkt gier w Ł. przy ulicy [...] – Usługi Gastronomiczne [...] M. M. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] zmieniono wyżej wymienioną lokalizację na punkt gier o nazwie Bar – Sklep A. S. w miejscowości D., [...] Z. Powyższe zezwolenie zostało przedłużone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na okres kolejnych 6 lat. Ocenie w niniejszej sprawie podlega działalność skarżącej w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier wskazanym w pozycji 80 załącznika nr 1, w brzmieniu nadanym decyzją z dnia [...]maja 2007 r., zmieniającą wyżej wymienione zezwolenie w części dotyczącej punktu gier (na punkt gier Bar – Sklep A. S.) oraz decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] przedłużającą zezwolenie na okres kolejnych 6 lat. Ze znajdujących się w aktach sprawy "zgłoszeń przemieszczenia/ zawieszenia eksploatacji/ wycofania z eksploatacji automatu GL-2" wynika, że skarżąca zawiesiła eksploatację automatów do gier w punkcie gier Bar – Sklep A. S. w okresie od 30 kwietnia 2010 r. do 2 sierpnia 2010 r. oraz od 30 kwietnia 2011 r. do 9 sierpnia 2011 r. W związku z tym, że zawieszenie działalności w wyżej wymienionym punkcie gier miało miejsce w roku 2010 i 2011, na podstawie art. 138 ust. 2 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zastosowanie miała w niniejszej sprawie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesję lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Kwestia "niewykonywania działalności" nie jest między stronami sporna, w przedmiotowej sprawie oznacza sytuację, w której skarżąca spółka faktycznie nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier Bar – Sklep A. S. Kwestią sporną pozostaje, jak należy rozumieć pojęcie "okres dłuższy niż 6 miesięcy". W zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r., organ wyrażając swoje stanowisko kładzie nacisk na wykładnię celowościową art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, podnosząc że dokonując interpretacji tego przepisu należy brać pod uwagę całość regulacji prawnych zawartych w ustawie o grach hazardowych i nadrzędny cel ustawy jakim jest potrzeba pełnej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu, który może negatywnie wpływać na niektóre grupy społeczne. Organ wyraża pogląd, że wykładnia celowościowa art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych wskazuje, że okres zaprzestania lub niewykonywania działalności należy liczyć również łącznie (w tej sprawie okres niewykonywania działalności wynosił łącznie ponad 6 miesięcy), a tym samym sześciomiesięczna przerwa w wykonywaniu działalności dotyczy całego okresu, na jaki jest udzielone zezwolenie. W ocenie Sądu, art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie daje uprawnienia do łączenia okresów niewykonywania działalności w przypadku wystąpienia przerwy w jej niewykonywaniu, polegającej na wznowieniu działalności. Stanowisko organu zawężające interpretację omawianego unormowania jedynie do wykładni celowościowej, nie zasługuje na aprobatę. Odwołując się do wykładni językowej, mającej pierwszeństwo przed pozostałymi rodzajami wykładni, pojęcie "okres" użyte przez art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych oznacza wyodrębniony przedział czasowy, w którym coś jest wykonywane lub coś się dzieje, czas trwania czegoś (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. S. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, W-wa 2003, str. 1236). Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, że "okres dłuższy niż 6 miesięcy", o którym mowa w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych jest terminem prawa materialnego. Sposób obliczania terminów w postępowaniu administracyjnym oraz warunki ich dochowania zostały uregulowane w art. 12 Ordynacji podatkowej. W myśl postanowień art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej, terminy materialne określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu miesiąca. Termin z art. 12 § 3 Ordynacji podatkowej jest unormowany jako określenie pewnego przedziału czasowego, wyznaczającego okres w czasie którego mogą być kształtowane prawa lub obowiązki podmiotów w ramach stosunku prawnego, określanego przez przepisy prawa materialnego (vide komentarz do art. 12 ustawy - Ordynacja podatkowa, wyd. LexisNexis W-wa 2009, str. 83). Upływ takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw (obowiązków) o charakterze materialnoprawnym. W niniejszej sprawie, jak już powyżej wskazano, w punkcie gier Bar – Sklep A. S. skarżąca nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem w następujących okresach: od 30 kwietnia 2010 r. do 2 sierpnia 2010 r. oraz od 30 kwietnia 2011 r. do 9 sierpnia 2011 r. W okresie od 3 sierpnia 2010 r. do 29 kwietnia 2011 r. włącznie działalność była wznowiona. Powyższe potwierdzają formularze "zgłoszenia przemieszczenia/zawieszenia eksploatacji/wycofania z eksploatacji automatu lub urządzenia gier GL-2" oraz pismo Urzędu Celnego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. skierowane do Dyrektora Izby Celne w B. (k. 32-44 akt adm.). W istocie mamy więc do czynienia z dwoma okresami niewykonywania działalności przez skarżącą w zakresie objętym zezwoleniem. Pierwszy okres niewykonywania przedmiotowej działalności rozpoczął swój bieg 30 kwietnia 2010 r. i trwał do 2 sierpnia 2010 r. Okres ten wynosił dokładnie 3 miesiące i 3 dni. Drugi okres niewykonywania działalności objętej zezwoleniem rozpoczął swój bieg od 30 kwietnia 2011 r. i trwał do 9 sierpnia 2011 r., wynosił zatem 3 miesiące i 10 dni. Mając na uwadze reguły dotyczące obliczania terminów ustanowione w art. 12 Ordynacji podatkowej żaden z wymienionych powyżej okresów nie był okresem sześciomiesięcznym, ani tym bardziej okresem dłuższym niż 6 miesięcy. Nie zachodziły zatem podstawy z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych do cofnięcia skarżącej zezwolenia wynikającego z decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w Lublinie z dnia 19 sierpnia 2009 r., nr NP/460-6/09/JU/20712 w części dotyczącej punktu gier w pozycji 80 załącznika nr 1 poprzez wykreślenie tej pozycji. W kontekście wykładni systemowej, polegającej na ustaleniu znaczenia przepisów prawnych ze względu na ich lokalizację w strukturze źródeł prawa, powiązanie, jakie występuje pomiędzy rozmaitymi aktami normatywnymi oraz umiejscowienie danego przepisu w akcie prawnym, podnieść należy, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych został umieszczony w Rozdziale 5 Koncesje, zezwolenia i zgłoszenia, w sposób szczegółowo regulującym kompetencje organu do udzielania i cofania tych uprawnień. Taka szczegółowa regulacja wskazuje to, że przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie może być co do zasady interpretowany rozszerzająco. Zastosowanie wskazanego przepisu do dwóch różnych okresów niewykonywania działalności (rozdzielonych okresem jej wykonywania) i ich złączenie tak, aby powstał okres dłuższy niż 6 miesięcy, jest dokonaniem interpretacji rozszerzającej. Interpretacja taka jest niedopuszczalna, bowiem prowadzi do zmiany charakteru przepisu art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych, który jest przepisem precyzyjnie regulującym przypadki, w jakich możliwe jest cofnięcie zezwolenia (koncesji). Stwierdzone uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Wobec tego, że tymi samymi uchybieniami dotknięta jest decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Sąd uchylił także i decyzję pierwszej instancji na postawie art. 135 p.p.s.a. Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę szczegółowo i rzetelnie rozważy okoliczności niniejszej sprawy i uwzględni dokonaną przez Sąd interpretację przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, który to przepis nie pozwala na sumowanie okresów niewykonywania działalności objętej zezwoleniem. Organ mieć będzie także na uwadze, że sprawa niniejsza nie dotyczy niewykonywania działalności w punkcie gier określonym w pierwotnym zezwoleniu z 2003 r., lecz działalności wykonywanej na podstawie decyzji z 2009 r., przedłużającej zezwolenie z 2003 r. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia prawa procesowego, za zasadne uznać należy naruszenie art. 233 § 1 pkt 1 w związku z art. 120 Ordynacji podatkowej poprzez rozstrzygnięcie w decyzji organu I instancji o "cofnięciu decyzji" zamiast cofnięciu zezwolenia. Nie były to jednak takie naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.