III SA/Lu 222/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej I. oddala skargę.; II. przyznaje adwokatowi M. B. ze środków Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwotę [...] zł , w tym [...] zł podatku od towarów i usług, tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. (nr [...]) Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]; nr [...]) o utracie przez M. K. statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2017 r. na okres 120 dni i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku skarżący nabył z dniem 5 maja 2017 r. na podstawie decyzji organu I instancji z tej daty. W dniu 9 czerwca 2017 r. Powiatowy Urząd Pracy w P. skierował bezrobotnego do odbycia stażu w Urzędzie Gminy J. na stanowisku pracownika do spraw rachunkowości i księgowości. Jak wynika z umowy Nr [...] [...] o zorganizowanie stażu dla bezrobotnych współfinansowanej z Europejskiego Funduszu Społecznego zawartej w dniu [...] maja 2017 r. pomiędzy Gminą J. a Dyrektorem PUP w P., Gmina J. (organizator stażu) zobowiązała się – po zakończeniu odbywania przez bezrobotnego stażu – do jego zatrudnienia na podstawie umowy zlecenia na okres co najmniej 1 miesiąca, przy czym wynagrodzenie z tego tytułu musiało odpowiadać co najmniej minimalnemu wynagrodzeniu za pracę (§ 10 umowy). Skarżący odbył staż w okresie od dnia 19 czerwca 2017 r. do dnia 18 grudnia 2017 r. i z tego tytułu pobierał stypendium w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] grudnia 2017 r. otrzymał zaś z PUP w P. skierowanie do pracy w Gminie J. na stanowisku pracownika do spraw rachunkowości i księgowości. Jak wynika z adnotacji dokonanej przez pracodawcę na druku "Skierowania do pracy", bezrobotny zgłosił się w dniu 19 grudnia 2017 r. i odmówił podpisania umowy zlecenia. Nadto z adnotacji wynika, że skarżący nie podał powodu nieprzyjęcia zatrudnienia i zniszczył (porwał) zaproponowany mu wzór umowy. W zaistniałej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej od dnia [...] grudnia 2017 r., na okres 120 dni z powodu pierwszej odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący M. K. podniósł, że po zakończeniu stażu pracodawca przedstawił mu umowę z bardzo niekorzystnymi warunkami zatrudnienia, które mu nie odpowiadały, a umowa naruszała jego prawa pracownicze, bowiem doszło do złamania zakazu z art. 22 § 12 kodeksu pracy, poprzez zaproponowanie umowy zlecenia zamiast umowy o pracę w sytuacji spełniania przesłanek stosunku pracy. Wojewoda nie uwzględnił odwołania. Organ odwoławczy podniósł, że dla oceny zasadności dokonanej przez bezrobotnego odmowy podjęcia pracy należało ustalić, czy odmowa ta nastąpiła z przyczyn uzasadnionych, czy też nieuzasadnionych. Nie chodzi przy tym o subiektywne odczucia bezrobotnego wyrażone w kwestii odmowy przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, ale o wskazanie przez bezrobotnego takich przyczyn, które w sposób obiektywny mogą uzasadniać odmowę. Ocena podanych przez bezrobotnego przyczyn nie może być przy tym dowolna, ale musi znajdować oparcie w materiale dowodowym sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dopatrzył się obiektywnych przyczyn, które mogłyby uzasadniać dokonaną przez bezrobotnego odmowę podjęcia zaproponowanej pracy zarobkowej. Dokonanie rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej związane jest z przyjęciem praw, ale również i obowiązków ciążących na osobie bezrobotnej wynikających z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jednym z głównych zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy jest udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy w znalezieniu pracy, jak również pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników przez pośrednictwo pracy i poradnictwo zawodowe. Wojewoda podkreślił przy tym, że bezrobotny nie kwestionował zaproponowanego stanowiska pracy (jako pracownik do spraw rachunkowości i księgowości) oraz zakresu zadań wykonywanych na tym stanowisku. Zaproponowana bezrobotnemu praca spełnia warunki "pracy odpowiedniej" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy. Organizator stażu zawierając z PUP w P. umowę o zorganizowanie stażu zobowiązał się do zatrudnienia osoby bezrobotnej skierowanej do odbycia tego stażu, po jego zakończeniu, na podstawie umowy zlecenia na okres co najmniej 1 miesiąca. Z § 10 zawartej umowy wynika również, że organizator stażu zobowiązał się do zapewnienia wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzeniu za pracę. Umowa z dnia [...] maja 2017 r. jest niewątpliwie umową cywilnoprawną, a Gmina J. – jako strona tej umowy – wywiązała się z zaciągniętych zobowiązań i przedstawiła bezrobotnemu propozycję pracy na podstawie umowy zlecenia za wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Subiektywna ocena bezrobotnego dotycząca podstawy prawnej zaproponowanej odpowiedniej pracy – w ocenie organu – nie uzasadnia odmowy przyjęcia tej pracy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. i przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej za okres od dnia [...] grudnia 2017 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę. W motywach skargi skarżący wyjaśnił, że zaskarżenie decyzji w całości wynika z obrazy przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o błędną (zbyt szeroką) interpretację i wykładnię pojęcia "odpowiedniej pracy". Dokonując oceny zasadności odmowy podjęcia przez niego zatrudnienia organ winien był brać pod uwagę nie tylko to, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki zawarte w definicji "odpowiedniej pracy", ale również czy została zachowana zasada przewidziana w art. 353 § 1 k.c. Wojewoda nie wziął pod uwagę, że stosunek prawny jaki miał powstać w wyniku zawarcia umowy zlecenia sprzeciwiał się właściwości (naturze) stosunku, co powinno stanowić obiektywną przyczynę, która uzasadniała odmowę podjęcia zaproponowanej mu pracy zarobkowej. Skarżący podkreślił, że odmowa dotyczyła jedynie podjęcia zatrudnienia w danej formie, a nie zatrudnienia w ogóle. Gmina J. mimo wypełnienia warunków umowy stażowej, nie wywiązała się względem skarżącego z obowiązku zapewnienia mu po stażu "odpowiedniej pracy". Wyjaśnił również, że za odpowiednie warunki umowy uważa umowę o pracę na czas określony (2 miesięcy), na pełny etat, za 101% płacy minimalnej, to jest [...] zł miesięcznie brutto, ale nie mniej niż [...] zł/godz. brutto. Ponadto – w ocenie skarżącego – organ przekroczył o 2 dni termin rozpatrzenia jego odwołania. Odwołanie wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2017 r., a czas na jego rozpatrzenie mijał w dniu [...] stycznia 2018 r., bowiem o tym czy termin został dochowany nie decyduje data decyzji, lecz data stempla pocztowego (31 stycznia 2018 r.). Skarżący wskazał również, że decyzja o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej w sytuacji, gdy nie posiada on żadnego zatrudnienia spowodowała, że nie posiadał on tytułu do ubezpieczenia zdrowotnego mimo, że jest osobą niepełnosprawną, a to mogło naruszyć jego prawo wynikające z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności. Mając na uwadze treść skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do badania legalności zaskarżonej decyzji, a zatem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym tryb postępowania przed organami administracji publicznej. Dlatego uchylenie zaskarżonego aktu organu administracji publicznej następuje w szczególności w przypadku, gdy akt ten narusza przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisy postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 li. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Co do zasady, Sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym rozstrzyganiu spraw administracyjnych, gdyż nie posiada kompetencji do pozbawiania bezrobotnych statusu bezrobotnego, jak również nie jest uprawniony, nawet w razie uznania skargi za zasadną, do przywracania tego statusu, gdyż należy to do kompetencji właściwych organów administracji. W ograniczonym zaś zakresie możliwe jest, w określonych sytuacjach, zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w określony sposób (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w tej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1065, z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a tej ustawy, starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który m.in. odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, przy czym w przypadku pierwszej odmowy, pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy na okres 120 dni. Z powyższego przepisu wynika, że dla skutecznego pozbawienia danej osoby statusu bezrobotnego niezbędne jest zaistnienie określonych w nim przesłanek, tj. "nieuzasadnionej odmowy", która jest następstwem propozycji "odpowiedniej pracy". Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że ustawową definicję "odpowiedniej pracy" zawiera przepis art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o odpowiedniej pracy, oznacza to zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, które podlegają ubezpieczeniom społecznym i do wykonywania których bezrobotny ma wystarczające kwalifikacje lub doświadczenie zawodowe lub może je wykonywać po uprzednim szkoleniu albo przygotowaniu zawodowym dorosłych, a stan zdrowia pozwala mu na ich wykonywanie oraz łączny czas dojazdu do miejsca pracy i z powrotem środkami transportu zbiorowego nie przekracza 3 godzin, za wykonywanie których osiąga miesięczne wynagrodzenie brutto w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych tej sprawy wszystkie ustawowe przesłanki zastosowania przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zostały spełnione, zaś organ odwoławczy czyniąc zadość przepisowi art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłożył jasno i przekonująco motywy swojego rozstrzygnięcia. Bezspornym było to, że skarżący do dnia 18 grudnia 2017 r. odbywał staż, a następnie w dniu [...] grudnia 2017 r. otrzymał z PUP w P. skierowanie do pracy w Gminie J. na stanowisku pracownika do spraw rachunkowości i księgowości. Według niekwestionowanej przez skarżącego adnotacji dokonanej przez pracodawcę na druku "Skierowania do pracy" wynika, że jako bezrobotny zgłosił się w dniu [...] grudnia 2017 r. i odmówił podpisania zaoferowanej mu pracy na podstawie umowy zlecenia. Nadto z adnotacji tej wynika, że skarżący nie podał wówczas powodu nieprzyjęcia zatrudnienia i zniszczył (porwał) zaproponowany mu do zawarcia wzór umowy. W opisanej sytuacji oraz w kontekście podanych przez skarżącego w odwołaniu powodów odmowy przyjęcia przedstawionej mu propozycji pracy, nie można uznać ich jako "uzasadnionych przyczyn" odmowy, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W szczególności, za uzasadnioną przyczynę uzasadniającą odmowę nie mogą być uznane odmienne oczekiwania osoby bezrobotnej co do warunków pracy, w tym co do formy zatrudnienia, czy też wysokości wynagrodzenia. Takich kryteriów nie przewiduje bowiem art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, a przedkładane bezrobotnym przez urzędy pracy oferty wynikają z propozycji przedstawianych im przez potencjalnych pracodawców. Wymaga zwrócenia uwagi, że nieostre i ocenne określenie "nieuzasadniona odmowa" nie zostało wprawdzie zdefiniowane w treści ustawy, jednakże w orzecznictwie sądowym prezentowane jest trafne stanowisko, że "uzasadniona przyczyna" to taka, na którą składają się nagłe, wyjątkowe i obiektywne, tj. niezależne od bezrobotnego przyczyny, których nie mógł przewidzieć i im zapobiec, a które uzasadniają z jego strony odmowę przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, np. choroba, wypadek lub inne nagłe zdarzenie (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 831/17 oraz powołane w nim orzeczenia). Uzasadniona przyczyna to zatem sytuacja, która tylko czasowo uniemożliwia podjęcie zaoferowanej pracy, ze względu przyczyny obiektywne (chorobę, wypadek lub inne nagłe zdarzenie). Podstawowym bowiem warunkiem, od którego zależy uzyskanie statusu osoby bezrobotnej, jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Jakkolwiek nie można odmówić skarżącemu woli podjęcia pracy, to jednak trzeba zauważyć, że Wojewoda w swojej decyzji trafnie wskazał na wynikające z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy uwarunkowania i możliwości w oferowaniu bezrobotnym odpowiedniej pracy w rozumieniu tej ustawy. Rejestracja w urzędzie pracy nie jest obligatoryjna. Daje ona osobom zarejestrowanym nie tylko określone prawa korzystania z różnorodnych form pomocy przewidzianych w ustawie, ale również nakłada obowiązki. Niewywiązanie się zaś z takich obowiązków skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, w sytuacji stwierdzenia zaistnienia określonych w nim przesłanek, należy traktować jako bezwzględnie obowiązujący i nie przewidujący możliwości odstąpienia od zastosowania przewidzianej w nim sankcji w postaci pozbawienia statusu bezrobotnego. Użyte w powołanym przepisie określenie "pozbawia" oznacza, że w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek, organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Na tym polega bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu, który nie pozostawia organowi rozstrzygającemu w omawianej kwestii luzu decyzyjnego. W okolicznościach tej sprawy Wojewoda prawidłowo odmowę skarżącego uznał za bezzasadną i w kontekście całokształtu ujawnionych w sprawie okoliczności trafnie wywiódł, że skarżący nie spełniając definicji bezrobotnego, winien utracić ten status na okres przewidziany w ustawie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących złamania przez organy zasad wynikających z kodeksu pracy i kodeksu cywilnego, należy przede wszystkim wyjaśnić, że staż jest instrumentem mającym na celu przeciwdziałanie bezrobociu, zaś sama umowa stażowa jest rodzajem umowy cywilnoprawnej. Wszelkie kwestie związane z zawarciem tego rodzaju umowy, jej wykonywaniem, czy też rozwiązaniem – nie są przedmiotem oceny sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 38/08). Umowa o staż oraz wszystkie związane z nią czynności, dotyczące w szczególności określenia osób bezrobotnych, które zostają skierowane do odbywania stażu i ewentualnego jego przedłużenia, nie należą do aktów z zakresu administracji publicznej. Tym samym nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego. Realizacja stażu odbywa się na podstawie umowy zawartej pomiędzy starostą i organizatorem stażu. Treść umowy została określona w § 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych (Dz. U. z 2009 r. Nr 142, poz. 1160), które wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ustawodawca w powołanym § 5 tego rozporządzenia, określającym treść umowy zawieranej ze starostą, użył zwrotu "w szczególności", co oznacza, że strony mogą w niej także zawrzeć inne postanowienia. Istotnym jest, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków odbywania stażu przez bezrobotnych, nie nakładają na pracodawcę obowiązku zatrudnienia osoby bezrobotnej po odbyciu przez nią stażu, w tym na podstawie umowy o pracę. Zobowiązanie do zatrudnienia bezrobotnego po zakończeniu stażu ma więc charakter dobrowolny. Poza tym, stażysta ma inny status prawny aniżeli pracownik. Osoba odbywająca staż nadal posiada status bezrobotnego. Celem stażu jest bowiem zdobycie kwalifikacji lub umiejętności zawodowych oraz doświadczenia, które pozwolą bezrobotnemu na znalezienie pracy, niekoniecznie u pracodawcy, u którego odbywa on staż lub już ten staż odbył. W niniejszej sprawie organizator stażu, czyli Gmina J., zawierając w dniu [...] maja 2017 r. z PUP w P. umowę o zorganizowanie stażu, bezspornie zobowiązał się w § 10 zawartej umowy do zatrudnienia osoby bezrobotnej skierowanej do odbycia tego stażu, po jego zakończeniu, na podstawie umowy zlecenia na okres co najmniej 1 miesiąca oraz zapewnienia z tego tytułu wynagrodzenia w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzeniu za pracę. Trafnie więc zauważył organ odwoławczy, że Gmina J. wywiązała się z zaciągniętych zobowiązań, skoro przedstawiła skarżącemu propozycję pracy na podstawie umowy zlecenia za wynagrodzeniem miesięcznym w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Tym samym spełnione zostały przesłanki zaoferowania skarżącemu "odpowiedniej pracy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podsumowując dotychczasowe rozważania należy raz jeszcze podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie była decyzja o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, która wydana została na podstawie ustawowej. Obwiązek wydania przez organy tego rodzaju decyzji wynikał z faktu zaistnienia przesłanek zawartych w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, to jest wystąpienia "nieuzasadnionej odmowy" przez bezrobotnego przyjęcia "odpowiedniej pracy". W takiej sytuacji nie znajduje również żadnego uzasadnienia zarzut skargi, jakoby pobawienie skarżącego statusu bezrobotnego na okres 120 dni, mogło naruszać jego prawa wynikające z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, który odnosi się do ochrony zdrowia, nie zaś do statusu osoby bezrobotnej i praw pracowniczych. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę jako bezzasadną, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt II sentencji wyroku uzasadniają przepisy art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w związku z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714, z późn. zm.).