III SA/Lu 223/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej utrzymania w mocy pkt 1 tiret drugie decyzji organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I; III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Nr [...], L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C., Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej punktu 1 tiret pierwsze i punktu 4 decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, zaś w pozostałej części, tj. w zakresie pkt 1 tiret drugie, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 utrzymał decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: W dniach [...]-[...] października 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze w Bazie Paliw Nr [...] w Z. wchodzącej w skład Zespołu Paliw nr III [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał Spółce prowadzącej bazę wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. mocą powyższej decyzji została zobowiązana do: 1. Dostosowania, na podstawie § 25 pkt 1 do 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2005 r. Nr 243, poz. 2063 z późn. zm.) w związku z § 12 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. Nr 124, poz.1030 z późn. zm.) dróg pożarowych na terenie części "C" bazy paliw Nr [...] w . do wymagań przepisów przeciwpożarowych w tym zakresie, a w szczególności: - zapewnienia zamkniętego układu dróg - połączenia odcinków zakończonych placem manewrowym z istniejącymi drogami wewnętrznymi; - zapewnienia alternatywnego przejazdu przez tory kolejowe na teren frontu przeładunkowego. 2. usunięcia roślinności z powierzchni drogi pożarowej w części "C" bazy Paliw Nr [...] w Z. od strony drogi wojewódzkiej ograniczającej szerokość tej drogi poniżej wymaganych parametrów - na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719), w związku z § 13 ust. 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych; 3. oznakowania lokalizacji dróg pożarowych na terenie Bazy Paliw Nr [...] Z. znakami zgodnymi z Polską Normą dotyczącą znaków bezpieczeństwa - na podstawie § 4 ust. 2 pkt. 4j rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów; 4. dostosowania istniejących stanowisk czerpania wody przy zbiornikach podziemnych o pojemności ponad 200 m3 do wymagań Polskiej Normy PN-82/B-02857 - Ochrona przeciwpożarowa w budownictwie. Przeciwpożarowe zbiorniki wodne. Wymagania ogólne - w tym zapewnienia dwóch stanowisk czerpania wody przy każdym ze zbiorników - na podstawie § 56 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie; 5. dokonania mineralizacji istniejących pasów przeciwpożarowych na terenie części "C" bazy paliw w Zawadówce - na podstawie § 38 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 153, poz. 955 z późn. zm.). W wyniku wniesionego odwołania L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 1 tiret pierwsze oraz punktu 4 decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, zaś w pozostałej części, tj. w zakresie pkt 1 tiret drugie, pkt 2, pkt 3 i pkt 5 utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że droga pożarowa w części "C" Bazy Paliw nr [...] w Z., doprowadzona do instalacji przeładunkowej jako obiektu technologicznego, zakończona placem manewrowym o wymiarach 20m x 20m spełnia wymagania przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 25 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, na terenie bazy paliw płynnych sieć dróg wewnętrznych powinna tworzyć zamknięty układ komunikacyjny, zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Natomiast stosownie do § 12 ust. 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych, droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. W ocenie organu przejazd drogą pożarową bez cofania jest jednym z możliwych do wykorzystania rozwiązań. Istnieje również możliwość zapewnienia zawrócenia pojazdu poza wyznaczoną drogą pożarową. Odnosząc się natomiast do punktu 4 decyzji pierwszej instancji L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej podniósł, że stanowiska czerpania wody wskazane w tym punkcie stanowią dodatkowe zbiorniki wody zlokalizowane na terenie Bazy Paliw, niezależne od zbiorników zapewniających wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru dla obiektów na terenie bazy. Zbiorniki te nie muszą spełniać wymagań przewidzianych dla przeciwpożarowych zbiorników wodnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka wniosła o uchylenie decyzji L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z dnia [...] stycznia 2014 r., w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu 1 tiret drugie, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej: k.p.a., a także naruszenie § 25 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Spółka podniosła, że w uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji nie wskazał podstawy prawnej utrzymania w mocy pkt 1 tiret drugie decyzji pierwszej instancji oraz okoliczności, na podstawie których podjął takie rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej organ wadliwie przyjął, że wymóg wynikający z przepisu § 25 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r., dotyczący zapewnienia alternatywnego przejazdu przez tory kolejowe na teren frontu przeładunkowego dotyczy także sytuacji skrzyżowania się dróg pożarowych z torami kolejowymi. W ocenie skarżącej pojęcia drogi wewnętrznej nie można bowiem utożsamiać z pojęciem drogi pożarowej. Wynika to z powołanego powyżej przepisu rozporządzenia oraz § 12 ust. 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 24 sierpnia 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych. Na terenie bazy paliw funkcjonują zatem drogi wewnętrzne oraz drogi pożarowe. W odpowiedzi na skargę L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w L. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ wskazał ponadto, że rozróżnienie drogi wewnętrznej i drogi przeciwpożarowej nie jest uzasadnione obowiązującymi przepisami prawa. Drogą pożarową może być zarówno droga wewnętrzna, jaki i publiczna. Na terenie bazy wszystkie drogi pożarowe są drogami wewnętrznymi i muszą spełniać wymagania określone w przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że nie została ona poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem odwoławczym. Także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych decyzji wydawanej na skutek odwołania. Jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Celem zasady dwuinstancyjności jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2000 r., SK 29/99, OTK 2000, Nr 4, poz. 110). Z kolei istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, [w:], B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, j.w., s. 85 i 518). Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2008 r. I OSK 1862/06, z dnia 11 października 2007 r. I OSK 1419/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. I OSK 772/05, z dnia 11 marca 2008 r. II GSK 458/07, z dnia 27 kwietnia 2010 r. II GSK 1005/08 oraz z dnia 14 października 2010 r. II GSK 846/09, niepubl.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r. I OSK 1862/06, jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 k.p.a., określającym zakaz reformationis in peius. W świetle przedstawionych unormowań oraz stanowiska orzecznictwa, organ odwoławczy nie może ograniczyć się do kontroli zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów i tylko do nich odnieść się w swojej decyzji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpoznać merytorycznie na nowo w jej całokształcie. Zasada dwuinstancyjności wprowadza zatem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki. Rodzaje decyzji wydawanych przez organ odwoławczy określa art. 138 k.p.a. Jednym z rozstrzygnięć organu odwoławczego jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Stosownie do art. 107 § 4 k.p.a., organ odwoławczy nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczególnego. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 i § 4 i art. 138 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] listopada 2013 r. w części dotyczącej punktu 1 tiret pierwsze i punktu 4 decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie w pierwszej instancji, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej odniósł się jedynie do tej części decyzji organu I instancji, którą uchylił i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Organ II instancji ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w odwołaniu i stwierdził, że one uzasadnione. Nie odniósł się natomiast do pozostałej części decyzji, tj. tej części rozstrzygnięcia, która utrzymana została w mocy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jakichkolwiek ustaleń i rozważań w tym zakresie. Mając na uwadze poczynione we wstępie rozważania, należy stwierdzić, że L. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej był obowiązany ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż miał obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Uchylając decyzję w części obowiązany był nie tylko wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia, ale także wyjaśnić zasadność utrzymania w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie uzasadnił swego stanowiska w zakresie obowiązku określonego w pkt 1 tiret drugie decyzji organu I instancji, czyli w zakresie, w jakim decyzja organu I instancji utrzymana została w mocy. Okoliczność, że organ I instancji wskazał podstawę nałożenia obowiązku określonego w pkt 1 tiret drugie i decyzję w tym zakresie uzasadnił, nie zwalniała organu odwoławczego z rozpatrzenia sprawy i uzasadnienia podstawy faktycznej oraz prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie "na przychyleniu się" do stanowiska organu I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest bowiem do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ II instancji obowiązany był rozpoznać sprawę w zakresie w zakresie każdego ze stwierdzonych naruszeń, a nie ograniczać się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji w części uznanej za sprzeczną z prawem i podzielenia zarzutów odwołującego się. Brak uzasadnienia stanowiska w zakresie utrzymania w mocy nałożonych na skarżącego obowiązków nie pozwala na ocenę, że organ II instancji przeprowadził postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i przepisami art. 15 oraz 136-138 k.p.a. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części objętej skargą na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie orzekając organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi, pamiętając o tym, że uzasadnienie decyzji musi odpowiadać rygorom określonym w art. 11 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy oraz art. 107 § 3 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a, w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2013 r., poz. 490 z późn. zm.).