III SA/Lu 225/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalweska, , Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi B. F., M. M., R. M., M. M., U. S., A. T., R. B., P. C.-D., K. M., M. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej w Przedszkolu Miejskim prowadzonym przez Miasto I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu; II. zasądza od Rady Miasta na rzecz B. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia 3 lutego 2010 r. Rada Miasta Radzyń Podlaski ustaliła odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia wykraczające poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego w Przedszkolu Miejskim prowadzonym przez Miasto Radzyń Podlaski. Według § 2 ust. 1 w/w uchwały odpłatność dotyczy kosztów następujących zajęć opiekuńczo - wychowawczych oraz dydaktycznych, określonych jako : a/ gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dziecka, b/ gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem, c/ gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka, d/zajęcia rozwijające plastyczne uzdolnienia dzieci w formie warsztatów, zabaw i gier, e/zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny społeczny dziecka. Koszt jednostkowy za każdą rozpoczętą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń, o których powyżej, wynosi 0,16 % minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalanego na podstawie odrębnych przepisów (§ 2 ust. 2 uchwały). W myśl jej § 1, świadczenia w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, o której mowa w załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawie programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół, są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W skardze sądowej B. F. i inni skarżący (M. M., R. M., M. M., U. S., A. T., R. M. B., P. C., K. M. i M. J.), wniesionej po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Radzyń Podlaski do usunięcia naruszenia prawa - zarzucili, że ustalenie opłat za świadczenia przewidziane w § 2 uchwały pozostaje w sprzeczności z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz dyspozycją art. 14 ust. 5 w/w ustawy. Zdaniem skarżących, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy, uprawnienie rady gminy do ustalania opłat za nauczanie i wychowanie przedszkolne w zakresie przekraczającym podstawę programową, dotyczyć powinno opłat za uzyskanie zindywidualizowanego i ekwiwalentnego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego, jakim jest gmina. Tymczasem opłaty te odnoszą się do świadczeń bezpłatnych z mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Radzyń Podlaski wnosił o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga jest zasadna bowiem § 2 ust. 1 i 2 skontrolowanej uchwały narusza prawo. Zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gminy (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Rada gminy może – stosownie do art. 14 ust. 5 cyt. ustawy – ustalić opłaty za świadczenia ze strony przedszkoli publicznych. W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy opłat za świadczenia, które – w ocenie Rady Miasta Radzyń Podlaski - przekraczają podstawę programową, a które – w opinii skarżących - powinny być bezpłatne. Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), wydane na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, określa w załączniku Nr 1 zatytułowanym "Podstawa programowa wychowania przedszkolnego dla przedszkoli oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego", iż podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, zaś celem tego wychowania jest: 1/wspomaganie dzieci w rozwijaniu uzdolnień oraz kształtowanie czynności intelektualnych potrzebnych im w codziennych sytuacjach i w dalszej edukacji; 2/ budowanie systemu wartości, w tym wychowywanie dzieci tak, żeby lepiej orientowały się w tym, co jest dobre, a co złe; 3/ kształtowanie u dzieci odporności emocjonalnej koniecznej do racjonalnego radzenia sobie w nowych i trudnych sytuacjach, w tym także do łagodnego znoszenia stresów i porażek; 4/ rozwijanie umiejętności społecznych dzieci, które są niezbędne w poprawnych relacjach z dziećmi i dorosłymi; 5/ stwarzanie warunków sprzyjających wspólnej i zgodnej zabawie oraz nauce dzieci o zróżnicowanych możliwościach fizycznych i intelektualnych; 6/troska o zdrowie dzieci i ich sprawność fizyczną; zachęcanie do uczestnictwa w zabawach i grach sportowych; 7/budowanie dziecięcej wiedzy o świecie społecznym, przyrodniczym i technicznym oraz rozwijanie umiejętności prezentowania swoich przemyśleń w sposób zrozumiały dla innych; 8/ wprowadzenie dzieci w świat wartości estetycznych i rozwijanie umiejętności wypowiadania się poprzez muzykę, małe formy teatralne oraz sztuki plastyczne; 9/ kształtowanie u dzieci poczucia przynależności społecznej (do rodziny, grupy rówieśniczej i wspólnoty narodowej) oraz postawy patriotycznej; 10/ zapewnienie dzieciom lepszych szans edukacyjnych poprzez wspieranie ich ciekawości, aktywności i samodzielności, a także kształtowanie tych wiadomości i umiejętności, które są ważne w edukacji szkolnej. Cele te – w świetle powołanego wyżej aktu prawnego - są realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Z treści § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie wynika, za jakie konkretne świadczenia ze strony przedszkola będą pobierane opłaty. W kwestionowanej uchwale brak takiej konkretyzacji. Wymogu tego z pewnością nie spełnia określenie, iż opłata dotyczy kosztów zajęć opiekuńczo – wychowawczych oraz dydaktycznych wymienionych w § 2 ust. 1 lit. a/ - e/. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwała) powinien zawierać próbę zdefiniowania danego określenia, jeżeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości albo znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe i mogą wystąpić problemy interpretacyjne związane ze znaczeniem określenia (pojęcia), którym posługuje się taki akt. Zestawienie i porównanie odpłatnych zajęć określonych w skontrolowanej uchwale z celami wychowania przedszkolnego, jakie wynikają z postanowień rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., nie pozwala na stwierdzenie, że Rada Miasta Radzyń Podlaski jasno sprecyzowała świadczenia, które za odpłatnością ma realizować prowadzone przez nią Przedszkole Miejskie. Ogólnikowe sformułowanie, że gry i zabawy (dydaktyczne, badawcze i ruchowe) wspomagające rozwój dziecka, czy zajęcia rozwijające plastyczne uzdolnienia dzieci oraz zabawy tematyczne wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dziecka, nie upoważniają rady gminy do stanowienia przepisów wprowadzających odpłatność za tak określone zajęcia opiekuńczo – wychowawcze oraz dydaktyczne. Nie uzasadniają też niczym podstaw tej odpłatności ponoszonej przez rodziców (opiekunów) dzieci. Zajęcia płatne powinny być na tyle skonkretyzowane (zindywidualizowane), aby można je bez trudu odróżnić i powiedzieć, że z racji charakteru tych zajęć, wykraczają one poza podstawę programową. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008r. sygn. akt III SA/Wr 622/07 zaakcentowano, że powinność precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, do którego to przepisu ustawodawca odesłał wprost w ramach delegacji z art. 14 ust. 5. Drugim zaś powodem, dla którego istnieje potrzeba konkretyzowania w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej odpłatnych świadczeń przedszkoli (a także wysokości samych opłat w stosunku do każdego z takich świadczeń dodatkowych), to czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadający im cennik, co ma niebagatelne znaczenie dla rodziców (opiekunów) dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających jego potrzebom oraz ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 290/09). Tych wymogów (kryteriów) nie spełnia skontrolowana uchwała. W rezultacie nie sposób ocenić, czy w ramach opłaty, o której mowa w § 2 ust. 2 – w wysokości 0,16 % minimalnego wynagrodzenia za pracę – ustalonej na sztywnym poziomie, mieszczą się tylko świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego, a to oznacza, iż uchwała w pewnym sensie obliguje do ponoszenia opłaty zawsze i niezależnie od faktycznego rozmiaru i charakteru zajęć opiekuńczo – wychowawczych realizowanych przez Przedszkole Miejskie prowadzone przez Miasto Radzyń Podlaski. Zapis § 1 uchwały przewiduje, że świadczenia w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie. W sytuacji, kiedy 5 – godzinne zajęcia w zakresie podstawy programowej zostały zrealizowane, pozostałe – zdefiniowane ogólnikowo w § 2 ust. 1 – zajęcia praktycznie zawsze będą odpłatnymi, a tego nie można pogodzić z treścią zasady bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz prawem rodzica (opiekuna) dziecka do wyboru i zdecydowania o rodzaju zajęć, z których będzie korzystać w czasie pobytu w przedszkolu. W konsekwencji takiej regulacji i unormowania zawartego w § 2 ust. 1 i 2 przedmiotowej uchwały doszło zatem do naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność § 2 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały i w tej części jej wykonanie wstrzymał na mocy art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniał art. 200 p.p.s.a