III SA/Lu 227/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 września 2010r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 25 marca 2010r. nr 995/XL/2010 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkającym na terenie gminy Lublin stwierdza nieważność paragrafu 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały i określa, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu . Pismem z dnia 18 maja 2010 r., działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Lublin Nr 995/XL/2010 z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie zasad przyznawania stypendiów wybitnie zdolnym studentom studiów stacjonarnych szkół wyższych, mieszkających na terenie gminy Lublin, w części obejmującej jej § 7 ust. 4. Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie jej nieważności w powyższym zakresie. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że zapisem § 7 ust. 4 uchwały Rada Miasta postanowiła, że od decyzji i Prezydenta Miasta Lublin w sprawie stypendium odwołanie nie przysługuje. Uchwała została podjęta w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 173a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem pomoc materialna dla studentów może być przyznawana przez jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w uchwale: 1) rodzaj pomocy materialnej; 2) sposób i terminy ubiegania się o pomoc materialną; 3) sposób wyłaniania studentów, którym będzie przyznana pomoc materialna; 4) maksymalną wysokość pomocy materialnej, o którą może ubiegać się student (ust. 2). Organ wskazał, że rozstrzygnięcia wydane w toku tej procedury mają charakter władczy i jednostronny, kwalifikujący, bądź do przyznania stypendium, bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku, bądź też do jego cofnięcia. Uwzględniając zaś okoliczność, że przedmiotowe akty podejmowane są przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej przyjąć należy, że zarówno przyznanie stypendium, odmowa jego przyznania, jak i cofnięcie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto Wojewoda Lubelski podkreśla, że w sytuacji, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają przepisu odsyłającego, w zakresie nieuregulowanym, do stosowania ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy Kodeksu, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną. Rozstrzygnięcie w zakresie przyznania stypendium jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy jest także tryb odwoławczy w nim przewidziany. Z tego powodu postanowienia § 7 ust. 4 uchwały godzą w wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady może wprowadzić jedynie ustawa. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym według art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. W świetle cytowanych powyżej przepisów Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego tego rodzaju wyjątek może wynikać jedynie z aktu rangi ustawowej. Żaden przepis powszechnie obowiązujący nie przewiduje wyłączenia dwuinstancyjności w sprawach tego rodzaju. Stosownie do treści przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Organy te, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w tym wypadku jest nią - ustawa o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 U.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (miasta). Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 173a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym nie uprawnia Rady do rozstrzygania o formie udzielonej pomocy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że podstawę kompetencyjną do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. Podstawę zaś materialno-prawną do podjęcia uchwały stanowi przepis art. 173a ust. l i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Zdaniem Rady Miasta Lublin jeżeli dane postępowanie prowadzone jest przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - wówczas fundamentalną zasadą na jakiej opiera się takie postępowanie jest zasada jego dwuinstancyjności. Jednakże sprawy związane z przyznawaniem pomocy materialnej dla studentów, do czego odnosi się zaskarżona w części uchwała, nie należą spraw, których postępowania objęte są przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Pomoc materialna dla studentów może być przyznawana przez jednostki samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie określił, iż pomoc taka udzielana jest w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w sprawach dotyczących przyznawania pomocy materialnej uczniom, udzielanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) ustawodawca wyraźnie określił, iż świadczenie pomocy materialnej o charakterze socjalnym przyznaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) (art. 90m ustawy o systemie oświaty), który wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne (art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Takiego odniesienia w przepisach ustawy o szkolnictwie wyższym nie ma. Pomoc materialna dla studentów udzielana przez jednostki samorządu terytorialnego nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Zasady przyznawania tej pomocy określane są przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tych zasad dopuszczalne jest określenie trybu przyznawania tej pomocy. Rada Miasta Lublin na mocy zapisów uchwały określiła, iż stypendia przyznawane są przez Prezydenta Miasta Lublin na wniosek Komisji Stypendialnej (§ 7 ust. 1 uchwały). Rada Miasta, w odniesieniu do podmiotu, który przyznaje stypendium, nie była związana określonymi przesłankami ustawowymi. Przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta jest wynikiem zapisów przyjętych w uchwale, stanowiącej prawo miejscowe. Prezydent Miasta nie występuje tutaj jako organ administracji publicznej lecz jako organ jednostki samorządu terytorialnego, na którego Rada Miasta nałożyła określone obowiązki i udzieliła stosownej delegacji. Rada Miasta odrzuca więc pogląd, że Prezydent Miasta przyznając stypendium, w oparciu o zasady określone w uchwale, działa jako organ administracji publicznej w należących do jego właściwości sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Tym samym do przyznawania pomocy materialnej dla studentów nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Użycie w treści § 7 ust. 4 uchwały słowa "decyzja" nie odnosi go do pojęcia decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Termin ten został użyty w znaczeniu "technicznym", "potocznym" - jako rozstrzygnięcie, załatwienie wniosku o przyznanie stypendium. Dlatego też Rada Miasta mogła zapisać w treści uchwały, iż od takiego rozstrzygnięcia, "decyzji" odwołanie nie przysługuje, gdyż nie jest to decyzja administracyjna i postępowanie administracyjne wyznaczone przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w odniesieniu do takiego sposobu załatwienia wniosku nie można odnosić zasady dwuinstancyjności postępowania, która odnosi się do postępowań, do których zastosowanie ma Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd podziela generalnie stanowisko, jakie zajął w przedmiotowej sprawie Wojewoda Lubelski. W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o przyznaniu (lub odmowie) konkretnej osobie stypendium finansowanego ze środków publicznych na podstawie przepisów prawa miejscowego przybiera postać aktu administracyjnego mającego cechy decyzji, bez względu na to, jak zostanie ten akt formalnie nazwany. Nie nazwa tu decyduje, ale charakter czynności administracyjnej. Wiadome jest, że przepisy prawa posługują się niekonsekwentnie pojęciem "decyzja" lub "decyzja administracyjna". Często się bowiem zdarza, że pod tymi pojęciami kryją się akty ogólne i generalne (akty stanowienia prawa - akty normatywne) lub odwrotnie nazwy aktów generalnych (uchwały, zarządzenia) oznaczają akty stosowania prawa (decyzje lub decyzje administracyjne). Przy wykładni tych i innych pojęć używanych w przepisach szczególnych nie należy kierować się nazwą aktu, lecz tym, czy oznaczają one formę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w znaczeniu przyjętym w art. 1 pkt 1 kpa i art. 104 kpa (tak trafnie M. Jaśkowska, A. Wróbel w: Komentarz bieżący do art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2010). Decyzja administracyjna to jednostronna czynność organu administracji publicznej posiadająca odpowiednią formę prawną i określająca konsekwencje stosowanej normy prawnej w sprawie indywidualnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata, który nie jest w tej sprawie podporządkowany organizacyjnie lub służbowo temu organowi (M. Jaśkowska, op. cit.). Nie można się zgodzić z tezą zawartą przez pełnomocnika Rady Miejskiej w odpowiedzi na skargę, że skoro przyznanie kompetencji w tym zakresie Prezydentowi Miasta jest wynikiem zapisów przyjętych w uchwale, stanowiącej prawo miejscowe, to Prezydent Miasta nie występuje tutaj jako organ administracji publicznej. Prezydent wykonuje bowiem wiążące przepisy prawa miejscowego w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji – źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zagadnienie pojęcia "organ administracji publicznej" jest złożone w świetle przepisów Konstytucji RP, lecz nie powinno budzić zasadniczych kontrowersji na tle przepisów art. 1 i 5 kpa. Problem nie polega na identyfikacji organu państwa jako organu administracji publicznej, lecz raczej na odróżnieniu i oddzieleniu tych oświadczeń woli organu administracji publicznej, które są składane w sferze prawa cywilnego, od oświadczeń woli organu administracji publicznej, składanych w sferze prawa administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z zasady tam, gdzie organ administracji publicznej działa w wykonywaniu uprawnień właścicielskich podmiotu, który reprezentuje, wówczas właściwe są cywilnoprawne formy działania, zaś tam, gdzie na plan pierwszy wysuwają się władcze, publicznoprawne aspekty działania organu, to właściwe są formy administracyjnoprawne, w tym decyzja administracyjna. Bezsporne jest również, że nie zachodzi stosunek podporządkowania organizacyjnego lub służbowego pomiędzy Prezydentem Miasta Lublina i studentami objętymi omawianymi przepisami. Warunki uznania aktu Prezydenta Miasta Lublina w sprawie przyznania stypendium na podstawie omawianych przepisów za decyzję są zatem spełnione. Skoro zaś dane postępowanie prowadzone jest przed organem administracji publicznej w należącej do właściwości tego organu sprawie indywidualnej, która powinna być rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej – wówczas pozbawienie strony prawa odwołania od decyzji byłoby złamaniem fundamentalnej zasady na jakiej opiera się postępowanie administracyjne, to jest zasady jego dwuinstancyjności. Dlatego rację ma Wojewoda Lubelski zarzucając uchwale, że jej § 7 ust. 4 jest niezgodny z wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP zasadę, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a także narusza art. 15 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, oraz art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W tym stanie rzeczy § 7 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części, o czym stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ppsa) Sąd orzekł w pkt I sentencji. Orzeczenie w zakresie niewykonalności uchwały w zaskarżonej części oparte jest na art. 152 ppsa.