III SA/Lu 23/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek ( sprawozdawca), Protokolant Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2004r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania o stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania M. W. z dnia [...] grudnia 2000 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2000 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Natomiast z przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia wynika, że podstawą do wydania decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę opieki zdrowotnej upoważnionej na podstawie przepisu § 7 i 9 ust. 1 rozporządzenia, do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że M. W. zatrudniony był od dnia 1 sierpnia 1954 r. do 30 listopada 1955 r. i od 1 września 1964 r. do 31 sierpnia 1975 r. (łącznie ponad 12 lat) na stanowisku nauczyciela Zespołu Szkół Zawodowych. W okresie tym narażony był na nadmierny wysiłek głosowy. W okresie od 11 lipca 1957 r. do 31 sierpnia 1964 r. pracował na stanowisku wychowawcy internatu, a od 1 września 1975 r. do 31 sierpnia 1988 r. na stanowisku dyrektora Zespołu Szkół Zawodowych. Pracując na tych stanowiskach w ocenie organu nie był narażony na nadmierny wysiłek głosowy. Na nadmierny wysiłek głosowy nie był również narażony po przejściu na emeryturę podczas pracy dodatkowej w niepełnym wymiarze czasu pracy w latach 1988-1992. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego orzeczeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. rozpoznała u M. W. "niedowład więzadeł głosowych i przerost śluzówki więzadeł głosowych, orzekając jednocześnie o braku podstaw do uznania tych zmian za chorobę zawodową z powodu braku narażenia od 1975 r. na nadmierny wysiłek głosowy. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. II SA/Lu 1616/98 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje pierwszoinstancyjną z dnia [...] września 1998 r. oraz drugoinstancyjną z dnia [...] października 1998 r. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego skierowano M. W. na ponowne badanie do Instytutu Medycyny Pracy, który orzeczeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. rozpoznał u M. W. "przewlekły suchy nieżyt gardła i krtani" z objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej. Rozpoznane schorzenie nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych i nie jest przyczynowo związane z wysiłkiem głosowym. Przeprowadzone badania lekarskie nie wykazały natomiast występowania u M. W. guzków śpiewaczych, niedowładu fałdów głosowych ani zmian przerostowych w krtani. Realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SA/Lu 575/01, uchylającego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2001 r., zwrócono się do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o wydanie orzeczenia lekarskiego. Z orzeczenia nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, że u M. W. rozpoznano "przewlekły suchy nieżyt błony śluzowej gardła i krtani", a więc schorzenie niewymienione w wykazie chorób zawodowych. Wydaną na tej podstawie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 marca 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Lu 1213/03. Organ uznając niektóre stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku za nietrafne, podniósł, że decyzja w sprawie choroby zawodowej wydawana jest na podstawie oceny całości zebranego materiału dowodowego, a nie tylko na podstawie orzeczenia lekarskiego. Zarówno organy administracyjne, jak i sądowe oceniając całokształt materiałów dowodowych zebranych w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie mogą jednak kwestionować prawidłowo wydanych i uzasadnionych orzeczeń lekarskich przez jednostkę medycyny pracy, bowiem są to środki dowodowe przepisane prawem, których nie można zastąpić innymi dokumentami. Organ wystąpił do Poradni Chorób Zawodowych WOMP o uzupełnienie wydanego orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej M. W. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, że poradnia podtrzymała swoje orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania u niego choroby zawodowej narządu głosu. Z związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na decyzję organu odwoławczego M. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, że w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. w postępowaniu prowadzonym przez organy pierwszej i drugiej instancji nie nastąpiły istotne zmiany. Skarżący stwierdził, że powinien być poddany wyczerpującym badaniom medycznym celem potwierdzenia któregoś z rozpoznanych u niego poprzednimi orzeczeniami schorzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi cytując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji i nie odnosząc się do zarzutów skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie organ wydający rozstrzygnięcie był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. (art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyroku tym Sąd podniósł, że organ powinien traktować orzeczenia lekarskie stanowiące podstawę decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jak opinie biegłych, oceniać je w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a., zwrócić uwagę na lakoniczność uzasadnienia orzeczenia. Sąd zauważył również, że w orzeczeniu WOMP nie określono składu komisji, nie wyszczególniono dokumentacji lekarskiej, w oparciu o którą rozpoznano u skarżącego "przewlekły suchy nieżyt błony śluzowej gardła i krtani", nie ustosunkowano się do wcześniej wydanych w sprawie orzeczeń, zgodnie z którymi rozpoznano u skarżącego "niedowład wiązadeł głosowych" i "przerost wiązadeł głosowych". W wyroku wskazano, by organ uzupełnił materiał dowodowy poprzez zlecenie uzupełnienia orzeczenia lekarskiego wydanego przez WOMP, bądź wywołanie nowego orzeczenia w zakresie wskazania schorzenia, jakie występuje u skarżącego oraz etiologii owego schorzenia. W tym miejscu należy odnieść się do mechanizmu związania organów i sądu oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić trzeba, że nie tylko organ administracyjny, ale również i sąd zobowiązany jest do porządkowania się w pełnym zakresie wyrokowi oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej; sąd nie może formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie dotyczy sądu w każdym składzie, bez względu na to, w jakim trybie sąd orzeka. Odmienna ocena materiału dowodowego przez organ administracyjny stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Ocena prawna wyrażona przez sąd w orzeczeniu traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wraszawa 2004, s. 219-225; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1, poz. 2, wyrok Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r., sygn. FSA 3/2001, ONSA 2002/2, poz. 49, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 11990/2-3, poz. 5). W ocenie Sądu Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydając decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie uzupełnił prawidłowo materiału dowodowego oraz nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania administracyjnego, a pismo uzupełniające wywołane przez organ, nie może zostać uznane za opinię uzupełniającą w rozumieniu art. 84 § 1 kpa nie zawiera ono również odpowiedzi na wszystkich wskazania wyrażone w wyroku WSA. Wśród środków dowodowych przewidywanych przez Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia się miedzy innymi opinię biegłego (art. 84 k.p.a.), gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Zasadę obowiązku korzystania w postępowaniu administracyjnym z opinii wyspecjalizowanych jednostek organizacyjnych przyjęto między innymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania o stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) oraz w poprzedzającym je i mającym zastosowanie do niniejszej sprawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Kolejny raz w niniejszej sprawie podkreślić trzeba, że w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym przyjmowany jest pogląd, który przytoczył Sąd w wyroku z dnia 25 marca 2004 r., że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 2074/97, LEX nr 45828; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1200/98, LEX nr 45833; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1980/97). Uznając orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2003 r. za nieodpowiadające wymogom dotyczące opinii biegłego, Sąd w orzeczeniu z dnia [...] marca 2004 r. nakazał albo wywołanie uzupełnienia orzeczenia, albo zlecenie wydania nowego orzeczenia lekarskiego, przy czym w każdym z tych trybów organ obowiązany był uzyskać orzeczenie (uzupełnienie) odnoszące się do szczegółowo wskazanych przez Sąd kwestii. Organ skorzystał z alternatywy wywołania uzupełnienia orzeczenia. Nie ulega wątpliwości, że instrument uzupełnienia orzeczenia powinien w tym przypadku skutkować wydaniem opinii uzupełniającej odnoszącej się do wszystkich uwag wyrażonych przez Sąd w wyroku (uzasadnieniu wyroku). Opinia uzupełniająca podlega takiej samej ocenie, jak orzeczenie z dnia [...] lipca 2003 r. w granicach wskazanych w art. 80 k.p.a. Pismo Kierownika Poradni Chorób Zawodowych WOMP z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] nie spełnia kryteriów uzupełniającej opinii biegłego, jakim jest orzeczenie lekarskie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na nieprawidłowość polegająca na tym, iż pismo potraktowane przez organ administracji jako uzupełnienie orzeczenia z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] sporządzone zostało przez inną osobę (Kierownika Poradni Chorób Zawodowych WOMP) niż ta, która wydawała i uzasadniała orzeczenie z dnia [...] lipca 2003 r. Ponadto w piśmie z dnia [...] września 2004 r. nie odniesiono się do każdej z uwag podniesionych przez Sąd w wyroku, tj. nie ustosunkowano się do wcześniej wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich, zgodnie z którymi u skarżącego rozpoznano niedowład wiązadeł głosowych i przerost wiązadeł głosowych, nie wyjaśniono różnic w rozpoznawanych u skarżącego schorzeniach, nie wykazano, jaka jest etiologia schorzenia występującego u skarżącego; argumentacja przytoczona w piśmie nie uzasadnia jednoznacznie i bezspornie niezaliczenia schorzeń rozpoznanych u skarżącego do wymienionych w Wykazie chorób zawodowych. Potraktowanie pisma z dnia [...] września 2004 r. przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako wyczerpującej, spełniającej wymogi prawa procesowego opinii uzupełniającej biegłego narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszając wyżej wymienione przepisy oraz nie wypełniając kategorycznie wskazań wyrażonych w wyroku Sądu z dnia 25 marca 2004 r. i nie stosując się do oceny prawnej zawartej w tym wyroku, a także polemizując w sposób niedopuszczalny z powołanym do sądowej kontroli decyzji administracyjnych Sądem (o czym świadczą między innymi użyte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji słowa: "niektóre stwierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawarte w wyroku, np. dotyczące braku oceny orzeczenia lekarskiego zgodnie z art. 80 k.p.a. (...) nie są trafne."), organ dopuścił się uchybienia przepisom art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na temat których mowa była na wstępie. Podkreślić w tym miejscu należy, że wbrew poglądowi organu odwoławczego, iż "zarówno organy administracyjny jak i sądowe oceniając całokształt materiałów dowodowych zebranych w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej nie mogą kwestionować prawidłowo wydanych i uzasadnionych orzeczeń lekarskich", organ administracyjny jest zobowiązany wnikliwie i rzetelnie ocenić orzeczenia lekarskie (jak również opinie uzupełniające), przeanalizować przesłanki, na jakich biegły oparł konkluzje i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego, sąd administracyjny ma natomiast obowiązek ocenić, czy organ administracyjny prawidłowo i w zgodzie z przepisami prawa uznał orzeczenie za wiarygodne. Należy przypomnieć, że decyzje administracyjne w przedmiocie stwierdzania chorób zawodowych wydaje organ, a orzeczenia sądowe w tym przedmiocie – sąd administracyjny jako instytucja powołana do sądowej kontroli decyzji administracyjnych, a nie lekarz. W świetle powyższych rozważań oraz braku uzupełnienia przez organ materiału dowodowego i niewypełnienia wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 25 marca 2004 r. - zarzuty skarżącego uchybień przepisom postępowania administracyjnego należało uznać za zasadne. Z tych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.