III SA/Lu 23/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Sekr. sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi C. C. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. nr 90, poz. 575 ze zm.) i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania C. C. z dnia [...] 2005 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu głosu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zarzuty zawarte w odwołaniu C. C. nie mogą być uwzględnione. Z karty oceny narażenia zawodowego wynika, że C. C. w czasie pracy na stanowisku nauczyciela, tj. w okresie od 16 sierpnia 1964 r. do 1 grudnia 1974 r. była narażona na nadmierny wysiłek głosowy. W okresie od 1 grudnia 1974 r. do 31 sierpnia 1991 r. pracując na stanowisku wychowawcy w świetlicy i od 1 września 1991 r. do 31 sierpnia 2002 r. na stanowisku wychowawcy w internacie Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w K. nie była narażona nadmierny wysiłek głosowy. Praca bowiem na stanowisku wychowawcy w świetlicy czy w internacie różni się w sposób zasadniczy od pracy dydaktycznej. Poradnia Chorób Zawodowych w C. Oddział WOMP rozpoznając u C. C. niedowłady mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością głośni i dysfonią hyperfunkcyjną", choroby zawodowej u niej nie rozpoznała z powodu braku narażenia od 1974 r. na nadmierny wysiłek głosowy. Z orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] wynika, że nie tylko nie rozpoznano u C. C. choroby zawodowej, ale też nie potwierdzono rozpoznania schorzenia ustalonego w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia. Rozpoznano u niej "przewlekły prosty nieżyt krtani i cechy dysfonii hypofunkcjonalnej", a więc schorzenie, które nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia i nie jest spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym. Przyczyną bowiem tego schorzenia są infekcje bakteryjne i wirusowe. Nie wykazano u C. C. zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. W przepisie § 7 ust. 3 rozporządzenia ustalono, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej drugiego stopnia wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. Przepisy rozporządzenia nie przewidują bowiem weryfikacji tego rodzaju orzeczeń. Z tego względu wniosek o ponowne badanie nie może być uwzględnione. Mając na uwadze przedstawione okoliczności, a w szczególności brak narażenia C. C. na nadmierny wysiłek głosowy od roku 1974 r., wykluczenie istnienia u niej choroby zawodowej i rozpoznanie schorzenia, które nie jest wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia ustalający, że właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzje w sprawie choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz oceny narażenia zawodowego pracownika, organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jest prawidłowa pod względem merytorycznym i oparta została na właściwych podstawach prawnych. Na decyzję organu drugiej instancji z dnia C. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi, że w sposób bezkrytyczny przyjął ustalenia Instytutu Medycyny Pracy o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, nie analizując tego orzeczenia lekarskiego pod kątem jego sprzeczności z ustaleniami poprzednich komisji z C. i Z., które stwierdziły u niej istnienie choroby zawodowej. Zasadne jest powołanie niezależnego biegłego specjalisty w zakresie laryngologii i foniatrii celem rozstrzygającego ustalenia istnienia bądź niestnienia u skarżącej schorzenia zawodowego. Odpowiadając na skargę Państwowy Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Wbrew zarzutom skarżącej organ odwoławczy wydał decyzję w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę na fakt, że zaskarżona decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] wydana została w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 października 2004 r. (sygn. akt III SA/Lu 366/04) uchylającego decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...]. Zgodnie zaś z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno organ wydający decyzję w następstwie wydania wyroku uchylającego dotychczasową decyzję, jak i sąd oceniający kolejną decyzję są związane wytycznymi zawartymi w wyroku sądu uchylającym decyzję dotychczasową. Związanie sądu oceną prawną i wskazaniami wyroku oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, opubl. OSP 1999, z. 3, poz. 101). Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zobowiązany był poddać zaskarżoną decyzję ocenie w szczególności pod względem zgodności z wytycznymi i oceną prawną wyrażonymi w wyroku sądowym z dnia 5 października 2004 r. r. (sygn. akt III SA/Lu 366/04). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając rozstrzygnięcie, podkreślił, że dla wydania decyzji nie stwierdzającej u C. C. choroby zawodowej konieczne byłoby jednoznaczne ustalenie, że nie zostały spełnione w sposób łączny wynikające z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94) przesłanki uznania danego schorzenia za chorobę zawodową. W ocenie sądu organ nie dokonał tego. Sąd zarzucił również organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego dotyczących obowiązku rozpatrzenia złożonej wraz z odwołaniem przez C. C. licznej dokumentacji medycznej i związanej z jej pracą, obowiązku zawiadomienia stron o przesłuchaniu świadków, obowiązku zamieszczenia wyczerpującego odpowiadającego wymogom prawnym uzasadnienia decyzji. Nie ustalono również, czy okres pracy C. C. na stanowisku wychowawcy w świetlicy oraz wychowawcy w internacie należy do okresu narażenia zawodowego. Sąd zwrócił też uwagę na brak oceny przez organ orzeczeń lekarskich jako opinie biegłych. W związku z tym, że orzeczenia lekarskie w przedmiocie choroby zawodowej traktowane są jak opinie biegłych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinny być kompletne i oprócz rozpoznania i wniosku zawierać uzasadnienie z jednoczesnym odniesieniem się do innych zebranych dowodów. Opinia lekarska zawierająca jednozdaniowe lakoniczne uzasadnienie za prawidłową uznana być nie może. Uchylając decyzję odwoławczą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że w toku dalszego postępowania konieczne będzie uzupełnienie postępowania dowodowego i dokonanie oceny dowodów zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie sądu organy przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia u C. C. choroby zawodowej wypełniły wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie III SA/Lu 366/04. Uchylono na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dokonano powtórnie oceny narażenia zawodowego, przeprowadzono prawidłowo dowody ze świadków, wywołano orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy (orzeczenie z dnia [...] nr [...]). W orzeczeniu tym upoważniona jednostka orzecznicza stwierdziła "obserwację negatywną w kierunku przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym (poz. 15 wykazu)" i rozpoznała u skarżącej C. C. przewlekły prosty nieżyt krtani oraz cechy dysfonii hypofunkcjonalnej. Organ zasadnie uwzględnił powyższe orzeczenie i uzasadnienie do niego w zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, stosując zasady postępowania określone w k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w przebiegu postępowania administracyjnego uchybień przepisom postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzić jedynie należy, że organ błędnie podał w podstawie prawnej sentencji decyzji § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 32, poz. 1115), podczas gdy przepis ów nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże błędnego powołania w sentencji decyzji podstawy prawnej, gdy z powoływanych w uzasadnieniu decyzji przepisów wynika, że organ stosował właściwe przepisy prawa – nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115) chorobą zawodową jest schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy (narażenie zawodowe). W myśl § 2 ust. 3 pkt 4 tego rozporządzenia przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy uwzględnia się określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Aby zatem doszło do stwierdzenia u danej osoby choroby zawodowej schorzenie tej osoby powinno być wykazane w wykazie chorób zawodowych załączonych do rozporządzenia oraz powinno być spowodowane zdefiniowanym w § 2 ust. 1 rozporządzenia narażeniem zawodowym, przy czym związek przyczynowy między schorzeniem i narażeniem zawodowym powinien być stwierdzony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, a narażenie zawodowe powinno być oceniane z uwzględnieniem określenia czasu trwania czynności obciążających narządy i układy organizmu ludzkiego. W wykazie chorób zawodowych rozporządzenia jako choroby zawodowe wymieniono pod pozycją 15: "przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat", a wśród nich: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Poradnia Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Oddział w C. w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia [...] stwierdziła u C. C."niedowłady mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niewydolnością głośni i dysfonią hyperfunkcjonalną". Orzeczenie to zdaniem sądu wyrażonym w wyroku z dnia 5 października 2004 r. zawierało lakoniczne, jednozdaniowe uzasadnienie nie pozwalające uznać go za prawidłową opinię biegłego. Na podstawie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego, wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy o wydanie orzeczenia lekarskiego. W orzeczeniu lekarskim Instytutu Medycyny Pracy nr [...] z dnia [...] rozpoznano u skarżącej "przewlekły prosty nieżyt krtani" i "cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej". Powyższe orzeczenia lekarskie, stanowiące podstawę wydania decyzji administracyjnych organów obu instancji, wydały niezależne, wyspecjalizowane placówki służby zdrowia wskazane w przepisach cyt. rozporządzenia (§ 5). Rozpoznana przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia jednostka chorobowa nie została umieszczona w wyżej zacytowanym wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zatem pierwsza z przesłanek charakteryzujących pojęcie choroby zawodowej nie jest w przedmiotowej sprawie spełniona. Z tego powodu nawet wykazanie, iż skarżąca wykonywała przez okres co najmniej 15 lat pracę w warunkach narażenia na nadmierny wysiłek głosowy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie organ administracyjny wydający decyzję miał do czynienia z choroba zawodową. Postępowanie administracyjne przeprowadzono w zgodzie z przepisami prawa. Oceniając postępowanie przed organem pierwszej instancji jako prawidłowe, odpowiadające zasadom i przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenia dotyczącego chorób zawodowych, Wojewódzki Państwowy Inspektor Sanitarny zasadnie utrzymał zaskarżonym rozstrzygnięciem w mocy decyzję z dnia [...]. Organ słusznie uznał wydane w postępowaniu orzeczenie lekarskie jako spełniającą w świetle Kodeksu postępowania administracyjnego wymogi procesowe opinię biegłych, uwzględnił ją w zgromadzonym materiale dowodowym i prawidłowo dokonał wszechstronnej oceny sprawy na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania określonych w k.p.a. Sąd nie dopatrzył się w przebiegu postępowania administracyjnego uchybień przepisom postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zatem do zarzutów skarżącej dotyczących bezkrytycznego przyjęcia ustaleń Instytutu Medycyny Pracy, stwierdzić należy, że organy wywołując na podstawie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej drugiego stopnia i uznając je za prawidłową opinię biegłych, wypełniły dyspozycje wydane przez sąd w wyroku z dnia 5 października 2004 r. i pozostawały w zgodzie z przepisami procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmowany jest pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem choroby w orzeczeniu lekarskim wydanym przez właściwe medyczne jednostki orzecznicze i spełniającym wymogi dotyczące opinii biegłych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1851/04, niepubl.; uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPS 3/02, opubl. ONSA z 2003 r., z. 1, poz. 4; wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt I SA 180/00, LEX nr 77663; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1445/99, LEX nr 53802). W postępowaniach dotyczących stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu, oddalenie skargi następuje w tych sprawach, w których u pracownika wprawdzie stwierdza się chorobę narządu głosu i dochodzenie epidemiologiczne potwierdza długoletni okres narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy, jednakże orzeczeniem lekarskim rozpoznano inną chorobę niż jedna z trzech chorób wymienionych w wykazie chorób zawodowych. Tak też było w niniejszej sprawie. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.