III SA/Lu 238/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim z dnia 19 stycznia 2024 r. nr LXI/516/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków-ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 1 w części w brzmieniu: "dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Opole Lubelskie" i w pkt 2 § 1 w części w brzmieniu: "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" oraz w § 2 – w całości. Zaskarżoną uchwałą Nr LXI/516/2024 z dnia 19 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków-ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach Rada Miejska w Opolu Lubelskim w § 1 ustaliła ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Opole Lubelskie w następujący sposób: 1. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 20,00 zł; 2. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniach organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w wysokości 10,00 zł. W § 2 wskazano, że wyplata ekwiwalentu będzie następować kwartalnie. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194 z późn. zm.), dalej jako "ustawa". Wojewoda Lubelski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył powyższą uchwałę w części obejmującej: § 1 w brzmieniu: "dla członków i ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Opole Lubelskie", § 1 pkt 2 w brzmieniu: "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" oraz § 2. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda powołał na wstępie przepisy art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, podnosząc, że § 1, § 1 pkt 2 oraz § 2 uchwały w powołanym wyżej brzmieniu nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych. Wojewoda podniósł, że unormowanie § 1 w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego dla członów ochotniczych straży pożarnych, jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 i ust. 1a ustawy. Podniósł, że z powołanych przepisów wynika, że do ekwiwalentu pieniężnego za uczestniczenie w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu uprawnieni są strażacy ratownicy OSP, a nie wszyscy członkowie OSP. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również kandydaci na strażaka ratownika OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 oraz strażacy ratownicy OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Ustawa określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala Rada na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2, z zastrzeżeniem, że kandydaci na strażaka ratownika OSP otrzymują ekwiwalent stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Wojewoda podkreślił, że w świetle przepisów ustawy o ochotniczych strażach pożarnych pojęcia "strażak ratownik OSP" nie można utożsamiać z pojęciem "członka ochotniczej straży pożarnej". Pojęcie "strażak ratownik OSP", którym ustawodawca posłużył się wart. 15 ust. 1 ustawy, jest pojęciem o węższym znaczeniowo zakresie niż pojęcie "członek ochotniczych straży pożarnych". Wojewoda zaznaczył, że upoważnienie określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych zastąpiło delegację z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2022r. poz. 2057), który stanowił, iż: "Członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały". Przepis ten został uchylony mocą art. 38 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z dniem 1 stycznia 2022 r. Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych stanowi także w art. 3 pkt 6, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwowa Straż Pożarna, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie Wojewoda stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wprowadzenia w § 1 pkt 2 uchwały postanowień, zgodnie z którymi "ustala się ekwiwalent pieniężny (...) w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (...). Poza granice upoważnienia przyznanego organowi stanowiącemu gminy wykracza także § 2 uchwały, który stanowi, że wypłata ekwiwalentu będzie następować kwartalnie. Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy Rada została uprawniona wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Nie jest natomiast uprawniona do ustalania zasad i trybu wypłaty tego ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Opola Lubelskiego wniósł o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr LXI/516/2024 z dnia 19 stycznia 2024 r. i zaliczenie w poczet materiału dowodowego uchwały Nr LXII/548/2024 z dnia 24 kwietnia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała utraciła moc. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko wojewody co do sprzeczności z prawem wskazanych w skardze uregulowań, zawartych w uchwale Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim Nr LXI/516/2024 z 19 stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków-ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wyjaśnić należy, że kontrola sądu dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd zobowiązany jest ustalić w pierwszej kolejności, czy uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego wydana została w zakresie kompetencji danego organu i czy istniały podstawy do jej podjęcia. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, powodujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2024 r., poz. 609 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Według art. 15 ust. 1 ustawy, strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy). W myśl zaś art. 15 ust. 2 ustawy, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że część unormowań zawartych w uchwale narusza obowiązujące uregulowania ustawowe. Trafnie zwraca uwagę wojewoda, że organ stanowiący uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Zawarte w uchwale unormowania nie mogą wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawowymi. W § 1 uchwała stanowi, że ustala się ekwiwalent pieniężny dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Opole Lubelskie w następujący sposób: 1. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 20,00 zł; 2. za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniach organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę w wysokości 10,00 zł. Podzielić należy stanowisko wojewody, że § 1 uchwały w zakresie w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego "dla członków ochotniczych straży pożarnych" jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 i ust. 1a ustawy. Jak słusznie podniósł w skardze wojewoda, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienie przyznanego jej w art. 15 ust. 2 ustawy, z zastrzeżeniem, że kandydaci na strażaka ratownika OSP otrzymują ekwiwalent stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Zauważyć należy, na co słusznie zwrócił również uwagę wojewoda, że przepis art. 15 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczej straży pożarnej", zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP". W myśl zaś art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażaka ratownika OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, jest węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale (w jej § 1). W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaje uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa. Uzasadnione jest również stwierdzenie wojewody, że brak jest podstaw do wprowadzenia w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały postanowień, że ekwiwalent pieniężny ustala się za udział w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniach "organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę". Przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w szczególności art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy, nie upoważniają rady gminy (miasta) do uzależnienia przyznania uprawnienia do ekwiwalentu pieniężnego od tego, czy szkolenie organizowane jest przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. Z przepisu art. 3 pkt 6 ustawy wynika, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń oraz udział w szkoleniach, ćwiczeniach i zawodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Mając powyższe na względzie uznać zatem należy, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach, bez względu na to kto jest jego organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym. Oznacza to, że zaskarżona uchwała w § 1 pkt 2 w zakresie przedmiotowym zasadniczo ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP uzależniając prawo do niego od rodzaju podmiotu, który organizuje działania lub akcje ratownicze, szkolenia czy ćwiczenia. Słusznie również wojewoda zakwestionował § 2 uchwały, który stanowi, że wypłata ekwiwalentu będzie następować kwartalnie. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy, rada gminy uprawniona jest do ustalenia w drodze uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Z powołanego przepisu nie wynika uprawnienie rady gminy do ustalenia w uchwale terminu, zasad i trybu wypłacania ekwiwalentu pieniężnego. Omawiana regulacja wykracza poza granice upoważnienia ustawowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przyznana organom gminy samodzielność prawotwórcza nie oznacza dowolności w stanowieniu przepisów prawa miejscowego. Zaskarżona we wskazanej wyżej części uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia uchwały stanowił, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z przepisu tego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że gmina nie może stanowić w sprawach niezastrzeżonych do jej kompetencji. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z tego względu postanowienie § 2 uchwały, przewidujące kwartalną wypłatę ekwiwalentu uznać należy za naruszające przepis art. 15 ust. 2 ustawy, ponieważ wykracza poza granice normy kompetencyjnej. Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w części obejmującej § 1 w brzmieniu: "dla członków i ochotniczych straży pożarnych z terenu gminy Opole Lubelskie", § 1 pkt 2 w brzmieniu: "organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" oraz § 2. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że zaskarżona uchwała utraciła moc z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Opolu Lubelskim uchwały Nr LXIII/548/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków-ratowników ochotniczych straży pożarnych biorących udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2 maja 2024 r., poz. 2638). Uchylenie zaskarżonej uchwały czy też regulacje wprowadzone późniejszymi uchwałami mają jedynie skutek na przyszłość (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnych postanowień uchwały wywołuje skutki od początku, a więc od chwili ich podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji określone postanowienia uchwały należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały uchwalone. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 44), zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Z uwagi na powyższe zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o umorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Opolu Lubelskim Nr LXI/516/2024 z dnia 19 stycznia 2024 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wojewoda Lubelski, jako organ nadzoru, nie stwierdził nieważności uchwały w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd uznał skargę wojewody za uzasadnioną. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako "p.p.s.a.", sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w zakresie wskazanym wyżej, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączenia stwierdzenia nieważności uchwały, określone w przepisach szczególnych. Sprawa niniejsza została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ, którego uchwała jest przedmiotem skargi, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od otrzymania skargi wraz z wnioskiem o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.