III SA/Lu 239/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant asyst. sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Gmina Baranów na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia 5 marca 2004 r. Nr PN.II.0928/1/04 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze. 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Baranów kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym znak: [...] z dnia [...]. Wojewoda na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. M. W. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że radna M. W. pełni funkcję prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Bezsporne jest, iż do dnia [...] 2003r. tj. podjęcia uchwały Nr [...], w której Rada Gminy wyraziła zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej nieruchomości położonej w B. na rzecz użytkownika wieczystego Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B., grunty te stanowiły własność Gminy B. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" jako przedsiębiorca (podlega bowiem wpisowi do rejestru przedsiębiorstw), wykorzystywała to mienie w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. Wobec powyższego nastąpiło naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, iż radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle poczynionych ustaleń Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. Użyte zaś w art. 24f ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, pojęcie "zarządzanie" obejmuje ogół działań polegających na podejmowaniu szeregu czynności o charakterze merytorycznym, organizatorskim oraz wywołującym określone skutki prawne. Zarządzaniem działalnością gospodarczą będzie przede wszystkim pełnienie funkcji w organach zarządzających podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Organem zarządzającym w spółdzielni jest zarząd. Kieruje on działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Do jego zadań należy podejmowanie decyzji niezastrzeżonych w ustawie lub w statucie innym organom (art. 48 § 1 i 2 ustawy – Prawo spółdzielcze). Prezes spółdzielni jest członkiem tego organu. Zgodnie z brzmieniem art. 55 ust. 1 prawa spółdzielczego zarząd może udzielić jednemu ze swoich członków (także prezesowi) lub innej osobie pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem bieżącą działalnością gospodarczą spółdzielni lub jej wyodrębnioną organizacyjnie i gospodarczo jednostką, a także pełnomocnictwa do dokonywania czynności określonego rodzaju lub czynności szczególnych. Zdaniem Wojewody powyższe pozwala na określenie działań, dokonywanych przez prezesa zarządu spółdzielni jako czynności podejmowanych w zakresie zarządzania działalnością gospodarczą spółdzielni, czy też pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności. Stosownie do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547), naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności (tj. także zakazu z art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) powoduje wygaśniecie mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie z art. 190 ust. 5 i 6 powołanej ustawy (dodanymi z dniem 1 stycznia 2003r. przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 214, poz. 1806) jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcje lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a , obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. W świetle powyższych przepisów mandat radnej M. W. już wygasł. Przeniesienie prawa własności gruntów będących w użytkowaniu wieczystym na rzecz Gminnej Spółdzielni nie niweczy tego skutku. Uchwała stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji i działalności. Jednakże dopiero podjęcie takiej uchwały realizuje wolę ustawodawcy i autorytatywnie wyjaśnia sytuację prawną radnego. Ponieważ Gmina B., pomimo wezwania w trybie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie podjęła stosownej uchwały, Wojewoda zarządzeniem zastępczym stwierdził wygaśnięcie mandatu radnej Rady Gminy B. M. W. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca Gmina B. wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zarzuciła, iż Wojewoda naruszył przepisy prawa tj. art. 24f ust.1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 233 kodeksu cywilnego. Intencją ustawodawcy, przy uchwalaniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było wyłączenie stosowania tego przepisu do radnych, którzy prowadzą działalność gospodarczą lub zarządzają taką działalnością korzystając z gruntów komunalnych oddanych w użytkowanie wieczyste. Gmina powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 1974r. sygn. akt III CRN 316/73, pub. OSNCP 11/74, poz. 197 twierdzi, że użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia pomiędzy prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych; w związku z tym w wypadkach nieuregulowanych w art. 232 – 243 kc , w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste należy posługiwać się przede wszystkim przepisami dotyczącymi treści i wykonywania własności. Nie można pominąć również faktu, iż prawo użytkowania wieczystego ustanawiane jest na bardzo długi okres czasu, a także tego, iż prawo użytkowania wieczystego jest skuteczne nie tylko w odniesieniu do osób trzecich, ale również do właściciela gruntu. Przedstawione racje uprawniają do stwierdzenia, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym, a wobec czego zachodzi konieczność eliminowania go z obrotu prawnego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje m.in. badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stanowi ono rozstrzygnięcie organu nadzorczego, wojewody, dotyczące gminy, podejmowane w sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmie stosownej uchwały dotyczącej m.in. wygaśnięcia mandatu radnego, mimo takiego obowiązku wypływającego z ustawy i w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez wojewodę terminu do podjęcia takiej uchwały (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 27). Zarządzenie to jest zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie odpowiedniego stosowania art. 98 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty nadzoru dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Badając niniejszą skargę podnieść należy, iż zgodnie z powyżej cytowanym przepisem, wniesienie jej do sądu poprzedzone zostało podjęciem w dniu [...] 2004r. przez Radę Gminy B., uchwały Nr [...] zobowiązującej Wójta Gminy do zaskarżenia tego zarządzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 93 ust. 4 powołanej ustawy do postępowania w sprawach zaskarżenia aktów nadzoru stosuje się przepisy o zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest badane pod względem zgodności z prawem, przy czym rozpatrując skargę sąd Administracyjny zajmuje się oceną legalności nadzorczej ingerencji w uchwałodawczą działalność gminy. Zarządzenie zastępcze Wojewody znak z dnia [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnej M. W. podjęte zostało przy następująco ustalonym stanie faktycznym. Radna M. W. pełni funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. była użytkownikiem wieczystym gruntów położonych w B. o łącznej pow. 0,54 ha. W dniu [...] 2003r. Rada Gminy podjęła uchwałę o bezprzetargowej sprzedaży tych działek gruntu na rzecz ich użytkownika wieczystego Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. Wskazane fakty są niesporne. Działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 42, poz. 1591 z późn.zm.) Wojewoda pismem z dnia [...] 2004r. znak [...] wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnej M. W. Zdaniem organu nastąpiło naruszenie przez radną M. W. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy samorządzie gminnym co stosownie do treści art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547) powoduje wygaśnięcie mandatu tej radnej. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały, najpóźniej w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art.190 ust. 2 ww. ustawy). Zgodnie zaś z art. 190 ust. 5 i 6 powołanej ustawy (dodanymi z dniem 1 stycznia 2003r. przez art. 6 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806), jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania (ust. 5). W przypadku nie zrzeczenia się funkcji lub nie zaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. Zdaniem Wojewody zaistniały stan faktyczny, obliguje Radę Gminy B. do podjęcia takiej uchwały. Pismem nr L.dz. [...] z dnia [...] 2004r. Rada Gminy poinformowała Wojewodę, iż sprawa wygaśnięcia mandatu radnej M. W. ma być wprowadzona do porządku obrad na Sesję Rady Gminy, która odbędzie się w dniu [...] lutego 2004r. Do daty wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego znak [...] organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podjął uchwały w przedmiotowej sprawie. Stanowisko Wojewody zawarte w zarządzeniu zastępczym jest jednoznaczne. Według niego radna M. W. naruszyła dyspozycję art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pełniąc bowiem funkcję Prezesa Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" w B. zarządzała działalnością gospodarczą prowadzoną na gruntach stanowiących własność Gminy B. Sąd generalnie podziela pogląd Wojewody, iż przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy mienia komunalnego określonego treścią art. 43 tej ustawy. Należy jednak rozważyć czy nieruchomość stanowiąca własność gminy obciążona użytkowaniem wieczystym objęta jest hipotezą art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz dyspozycją art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 214, poz. 1806). Zdaniem Sądu nie, gdyż ratio legis tego przepisu sprowadza się do zapobieżenia wykorzystywania funkcji radnego do osiągania korzyści majątkowej w prowadzonej przez tego radnego działalności gospodarczej. Użytkowanie wieczyste jest instytucją wprowadzoną do naszego ustawodawstwa przez ustawę z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tj. Dz.U. z 1969r., Nr 22, poz. 159), która jednocześnie zniosła instytucję własności czasowej przewidzianą w prawie rzeczowym z 1946r. Instytucja ta została następnie wprowadzona przez ustawodawcę do kodeksu cywilnego. Nie była to jednak prosta recepcja przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961r. Kodeks wprowadził wiele istotnych zmian w porównaniu ze stanem prawnym poprzednio obowiązującym. Według poglądu Komisji Kodyfikacyjnej znaczenie decydujące należało przyznać względom społeczno-ekonomicznym tej instytucji. Zaliczenie użytkowania wieczystego do ograniczonych praw rzeczowych mogłoby się odbić niekorzystnie na atrakcyjności tej instytucji. Dlatego uznano, iż użytkowanie wieczyste stanowi w istocie szczególną formę własności podzielnej. W ten sposób użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między kategorią własności a kategorią tzw. praw rzeczowych ograniczonych. Jednakże doktryna i orzecznictwo ukształtowały tę instytucję jako bliższą raczej własności aniżeli ograniczonemu prawu rzeczowemu – użytkowaniu (patrz: orzecz. Sądu Najwyższego z dnia 22.10.1968 r. III CZP 98/68 OSNCP 1969 poz. 108, orzecz. SN z dnia 7.01.1969r. III CKN 360/68 OSNCP 19/69, poz. 222). W aktualnym systemie prawnym istotę użytkowania wieczystego określa art. 233 kc, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach może swoim prawem rozporządzać. Z powyższego wynika więc, że uprawnienie użytkownika do wyłącznego korzystania z gruntu jest skuteczne wobec osób trzecich, a także wobec właściciela gruntu, chyba że co innego wynika z umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Wojewoda jednak o szczególnych uprawnienia właściciela do tego gruntu nie wspomina. Tak więc Gminna Spółdzielnia "Samopomoc Chłopska" w B. z gruntu oddanego jej w użytkowanie wieczyste korzystała w pełnym zakresie jak właściciel. Uprawnienie to było skuteczne nawet w stosunku do Gminy B. Nie można również pominąć okoliczności, iż grunt obciążony prawem użytkowania wieczystego jest przedmiotem obrotu i to niezależnie od zgody właściciela. Zdaniem Sądu mając zaś na uwadze cel uregulowania objętego hipotezą art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym nie można uznać, by prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem użytkowania wieczystego było korzystaniem z mienia komunalnego Gminy. Dlatego też mając na uwadze powyższe należy uznać, iż zarządzenie zastępcze podjęte zostało z naruszeniem podstawy prawnej w nim przywołanej. Z tych względów mając na uwadze treść art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.