III SA/Lu 24/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Ewa Ibrom,, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję, a nadto uchyla: decyzję Burmistrza z dnia [...] września 2016 r. nr [...], decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi złożonej przez R. Z. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] (dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji" lub "Wojewoda [...]") utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] września 2016 r., nr [...] (dalej jako: "organ I instancji" lub "Burmistrz") w przedmiocie wymeldowania R. Z. oraz jej małoletniego syna M. K. z pobytu stałego przy ul. [...] we W. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Burmistrz, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. zawiadomił A. Z. i R. Z. o wszczęciu postępowania na wniosek A. Z. w trybie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., aktualna publikacja: Dz. U. z 2017 r., poz. 657) o ewidencji ludności, zwanej dalej "u.e.l." o wymeldowanie R. Z. i jej syna M. K. z miejsca pobytu stałego przy ul. [...] we W. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. anulował czynność materialno-techniczną polegającą na zameldowaniu skarżącej i jej syna na pobyt stały przy ul. [...] we W., wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 31 ust. 1 u.e.l. Na skutek odwołania wniesionego przez R. Z., organ II instancji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył w całości postępowanie organu I instancji w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w dniu [...] lutego 1994 r. R. Z. została zameldowana pod adresem: ul. [...] we W. Do września 1999 r. działkom wchodzącym w skład w/w posesji nie zostały przypisane odrębne numery porządkowe, a zatem nie jest możliwe ustalenie w sposób bezsporny, na jakiej zabudowanej lokalem mieszkalnym działce R. Z. przebywała w dniu zameldowania na pobyt stały. Organ odwoławczy przyjął zatem, że w dniu [...] lutego 1994 r. R. Z. przebywała i prawidłowo została zameldowana pod adresem: ul. [...]. Przemeldowanie R. Z. na nowy adres, tj. ul. [...] we W. zostało dokonane z urzędu, z uwagi na zmianę nazwy ulicy i przypisanie poszczególnym działkom odrębnych numerów. Zdaniem organu II instancji owa czynność była wadliwa, w związku z czym R. Z. została błędnie zameldowana pod adresem, gdzie nie istniał lokal nadający się do zameldowania. Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Chełmie VII Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą we W. z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt III C 523/13 R. Z., K. Z., M. K. i Z. K. zobowiązani zostali do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego we W., ul. [...] i wydania tego lokalu [...] w L. Wyrok został wykonany przez komornika w dniu [...] października 2015 r., a w/w osoby eksmitowano do lokalu socjalnego położonego przy ul. [...] we W. Organ odwoławczy wywiódł, że R. Z. wraz z rodziną faktycznie zamieszkiwała w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...], któremu przypisano adres: ul. [...] we W. W tej sytuacji uznał, że organ I instancji wadliwie przyjął za udowodnione, że w dacie zameldowania na pobyt stały R. Z. nie przebywała pod tym adresem. Następstwem tego stwierdzenia jest uznanie wszczęcia postępowania w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały i wydanie decyzji o anulowaniu tej czynności za bezpodstawne. Organ II instancji podniósł końcowo, że w związku z wydanym rozstrzygnięciem, pozostaje do rozpatrzenia wniosek A. Z. o wymeldowanie R. Z. i M. K. z pobytu stałego pod adresem: W., ul. [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, Burmistrz decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o wymeldowaniu skarżącej i jej małoletniego syna z pobytu stałego przy ul. [...] we W. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że w dniu [...] września 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości położonej przy ul. [...] we W. Oględziny wykazały, że na działce znajdują się podpiwniczenia w stanie surowym, składające się z trzech pomieszczeń. W jednym z nich, przeznaczonym na pokój, trwały roboty polegające na tynkowaniu ścian. W tym pomieszczeniu jest jedno okno balkonowe, ale na ścianie bocznej widnieje pusty otwór okienny. Ściany w innych pomieszczeniach są nieotynkowane. W dwóch pomieszczeniach wstawiono małe okienka. W pomieszczeniu przeznaczonym na kuchnię znajduje się łóżko polowe, fotel, kuchenka gazowa z butlą, stara kuchnia węglowa i zlewozmywak bez kranu. Generalnie podpiwniczenie jest w stanie budowy, a nie remontu. Nie ma tu mebli, pościeli, ubrań, ani innych przedmiotów świadczących o zamieszkiwaniu. Są za to rusztowania i materiały budowlane. W ocenie organu I instancji, zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca i jej syn nie mieszkają przy ul. [...] we W. W chwili obecnej zamieszkują przy ul. [...] we W., mając zameldowanie na pobyt czasowy do dnia [...] sierpnia 2018 r. Zdaniem Burmistrza, zostały spełnione przesłanki materialnoprawne do wymeldowania skarżącej i jej syna z pobytu stałego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. Z., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Burmistrz prawidłowo ustalił, że R. Z. wraz z małoletnim synem nie mieszkają przy ul. [...] we W., w związku z czym zasadnie orzekł o ich wymeldowaniu z pobytu stałego pod tym adresem. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła R. Z., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez: - niedostateczne wyjaśnienie przesłanek dających podstawę do wymeldowania; - nie ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu; - niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wzięcie pod uwagę, że skarżąca ma wolę stałego przebywania w przedmiotowym lokalu, czego dowodem jest to, że codziennie przebywa w tym lokalu po kilka godzin i prowadzi prace remontowe. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji rozstrzygając sprawę stwierdziły, że zaistniały ustawowe przesłanki do wymeldowania skarżącej i jej małoletniego syna z pobytu stałego pod adresem: W., ul. [...]. Twierdzenie to nie zostało jednak poparte żadnymi dowodami i jest wątpliwe. Stosownie do art. 35 u.e.l., właściwy organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ustawy, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego (...) i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Nie ulega zatem wątpliwości, że podstawową przesłanką wymeldowania z pobytu stałego, jest opuszczenie miejsca zameldowania przez obywatela polskiego. Tymczasem organy decyzyjne podniosły jedynie, że skarżąca i jej syn nie mieszkają przy ul. [...] we W. i nigdy pod tym adresem nie zamieszkiwali na pobyt stały w rozumieniu art. 25 ust. 1 u.e.l. Stwierdzono trafnie, że do uznania charakteru pobytu jako pobytu stałego, niezbędne jest fizyczne przebywanie danej osoby w określonym lokalu i posiadanie woli stałego przebywania w nim, czyli koncentracji swoich spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą wystąpić łącznie. Miejsce zameldowania to takie miejsce, w którym realizuje się swoje funkcje życiowe, czyli mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, posiada swoje rzeczy, przyjmuje gości itp., a nie jedynie przebywa po kilka godzin dziennie (zob. uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej). Rzecz jednak w tym, że potwierdzenie pobytu stałego w danym lokalu jest istotnym elementem dokonania zameldowania na pobyt stały (art. 28 ust. 2 u.e.l.). Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenia faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (art. 28 ust. 4 u.e.l.). Tym samym badanie okoliczności, czy dana osoba zamieszkiwała na pobyt stały w rozumieniu art. 25 ust. 1 u.e.l. w dacie dokonania czynności materialno-technicznej zameldowania, ma istotne znaczenie, ale wyłącznie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 2 u.e.l. W myśl tego przepisu, wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 185/16 i z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 255/17 – https://cbois.nsa.gov.pl). Godzi się jeszcze wskazać, że w przypadku gdy dane wskazane w formularzu zgłoszenia pobytu (stałego lub czasowego) budzą jakiekolwiek wątpliwości organ obowiązany jest wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne i rozstrzygnąć decyzyjnie w przedmiocie zameldowania danej osoby (pozytywnie lub negatywnie) – stosownie do art. 31 ust. 1 u.e.l. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1568/16 – LEX nr 2273690). Zupełnie innym rodzajem postępowania jest postępowanie o wymeldowanie danej osoby z pobytu stałego lub czasowego (art. 35 u.e.l.). O czym była już mowa wcześniej, w przypadku zameldowania na pobyt stały, bada się jedynie, czy osoba zameldowana opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną, która jest przedmiotem skargi sądowej zostało wszczęte na wniosek A. Z. (k. 1 akt administracyjnych). Nie ulega wątpliwości, że organ jest związany zakresem żądania strony wyznaczającym przedmiot postępowania i nie może samodzielnie jego zmienić (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 827/08 – https://cbois.nsa.gov.pl). Istnieje jednak zasadnicza wątpliwość, czy wnioskodawcy w niniejszej sprawie chodziło rzeczywiście o wszczęcie postępowania o wymeldowanie, skoro w treści wniosku stwierdził, że osoby objęte wnioskiem "(...) nigdy nie zamieszkiwały na tejże nieruchomości, a meldunek ten jest wynikiem pomyłki lub fikcji". Zatem intencją A. Z. mogło być żądanie wszczęcia postępowania określonego w art. 31 ust. 2 u.e.l. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie odkodowały prawidłowo istoty żądania A. Z., przyjmując bezkrytycznie, że chodziło mu o wszczęcie postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego. Oznacza to jednocześnie, że decyzje wydane w sprawie przez organy obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiste jest również, że doszło do naruszenia prawa materialnego, skoro nie zbadano prawidłowo ustawowych przesłanek wymeldowania z pobytu stałego, a wymienionych w art. 35 u.e.l. (jeśli przyjąć, że wnioskodawcy chodziło o wymeldowanie z pobytu stałego). Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Stwierdzony rodzaj naruszeń prawa obligował sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wszystkich decyzji wydanych w sprawie poprzez ich uchylenie, ponieważ jest to niezbędne do końcowego, właściwego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Ponownie rozpatrując sprawę organy dostosują się do wskazań zawartych w uzasadnieniu. W pierwszej kolejności trzeba ustalić, czy A. Z. jest w dalszym ciągu współwłaścicielem nieruchomości, na której znajduje się podpiwniczenie oznaczone numerem adresowym: ul. [...] we W. Na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2017 R. Z. złożyła bowiem odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego we Włodawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I Ns 10/15 o dział spadku i podział majątku wspólnego. Z tego orzeczenia wynika m.in., że sąd przyznał na współwłasność R. Z. (w udziale 7/8 części) i K. Z. (w udziale 1/8 części) działkę gruntu położoną we W. przy ulicy [...] o powierzchni 0,6399 ha o numerze ewidencyjnym [...]. Jeżeli okaże się, że na w/w działce znajduje się podpiwniczenie oznaczone numerem adresowym: ul. [...], wówczas A. Z. utraciłby legitymację do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie K. Z. i M. K., albo o anulowanie czynności materialno-technicznej zameldowania tych osób na pobyt stały przy ul. [...] we W. W takiej sytuacji należałoby umorzyć w całości postępowanie w sprawie (art. 105 § 1 k.p.a.), bowiem wnioskodawcą w sprawie może być wyłącznie właściciel lub podmiot wskazany w art. 28 ust. 2 u.e.l.. Jeżeli natomiast wyniki badań wskażą na to, że G. Z. nie utracił tej legitymacji, wówczas organ I instancji wezwie wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku, tj., czy wnioskodawca domaga się wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 31 ust. 2 u.e.l., czy też w art. 35 u.e.l. W zależności od rodzaju żądania, Burmistrz wyda postanowienie o wszczęciu odpowiedniego postępowania, a po jego przeprowadzeniu rozstrzygnie sprawę decyzyjnie. Przy czym - w przypadku, gdyby wnioskodawcy chodziło o usunięcie z ewidencji ludności zapisu o zameldowaniu określonych osób, należy dołączyć pełną dokumentację związaną z zameldowaniem R. Z. na pobyt stały pod adresem: ul [...] we W. i ustalić, w jakim, istniejącym wówczas lokalu mieszkalnym (obiekcie budowlanym) przebywała ona na pobyt stały. Należy również ustalić, czy przemeldowanie R. Z. w 1999 r. na adres: ul. [...] we W. oznaczało tożsamość lokalu mieszkalnego (obiektu budowlanego) w porównaniu do stanu istniejącego w czasie jej zameldowania na pobyt stały.