III SA/Lu 240/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita /spr./, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Ewa Lachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi T.N. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia statutu Sołectwa oddala skargę. III SA/Lu 240/05 UZASADNIENIE Uchwałą nr XVIII/120/04 z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, Rada Gminy uchwaliła statut Sołectwa, stanowiący załącznik do uchwały, orzekła, iż traci moc uchwała nr XL/217/97 Rady Gminy z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa, a wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. Zgodnie z postanowieniem § 4 uchwały, podlegała ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego i weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia. Pismem z dnia [...] lutego 2005 r., doręczonym w dniu 1 marca 2005 r., T. N. – Sołtys Sołectwa reprezentujący interesy mieszkańców – wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego mieszkańców gminy powstałego na skutek przyjęcia uchwały z dnia [...] sierpnia 2004 r. o uchwaleniu statutu Sołectwa, który to statut został uchwalony bez konsultacji z mieszkańcami P. oraz odebrał im prawo do decydowania o mieniu gminnym. W dniu [...] kwietnia 2005 r. Rada Gminy uchwałą nr XXV/167/05 nie uwzględniła wezwania dotyczącego usunięcia naruszenia prawa we wcześniej wymienionym akcie, wskazanych w wezwaniu Sołtysa, a wykonanie uchwały powierzyła Wójtowi Gminy. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia, natomiast doręczona została T. N. w dniu 13 czerwca 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. T. N.– Sołtys Sołectwa – złożył skargę na uchwałę Rady Gminy nr XVIII/120/04 z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa. We własnym imieniu oraz w imieniu mieszkańców gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ mieszkańcy nie mieli wpływu na formułowanie postanowień statutu. Ponadto w wyniku przyjęcia nowego statutu nastąpiło odebranie istniejącej w starym statucie istniejącej w starym statucie kompetencji zebrania wiejskiego do decydowania o sposobie korzystania ze wspólnot gruntowych oraz mienia gminnego. Sama uchwała w sprawie uchwalenia statutu sołectwa została mu doręczona dopiero 5 listopada 2004 r. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, wywodząc, iż skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego skarżoną uchwałą, ponadto sama uchwała prawa nie narusza. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego odebrania sołectwu prawa decydowania o mieniu gminnym i wspólnotach gruntowych, Rada Gminy podała, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jednostka pomocnicza zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła na zasadach określonych w statucie. W statucie sołectwa w zasady korzystania z mienia gminnego (którego właścicielem jest gmina jako osoba prawna, a nie jej mieszkańcy) określone zostały w rozdziale V. Nie uregulowano natomiast w tym statucie zasad korzystania z mienia gminnego co oznacza, iż statut nie zawiera w tym przedmiocie żadnych ograniczeń i zgodnie z § 8 skarżonego statutu zebranie wiejskie ma prawo stanowienia w tym przedmiocie w ramach obowiązujących przepisów. Odnośnie korzystania ze wspólnot gruntowych, to zgodnie z ustawą z dnia 28 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, prawo to przysługuje osobom uprawnionym do udziału we wspólnocie gruntowej, a nie sołectwu, i tylko te osoby powinny utworzyć spółkę do zarządzania wspólnotą i do właściwego gospodarowania gruntami wchodzącymi w skład tej wspólnoty. Ponadto niesłuszny jest zarzut skarżącego odnośnie naruszenia art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powyższym przepisem, Rada Gminy podjęła uchwałę nr XIII/88/04 z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy w sprawie statutu jednostek pomocniczych, w której określiła zasady konsultacji, stanowiąc, iż będą one przeprowadzane w drodze zbierania wniosków dotyczących proponowanego statutu jednostek pomocniczych. Kwestię zapoznania sołtysa z uchwałą w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, który jest przepisem prawa miejscowego regulują przepisy art. 13 pkt 2 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, które stanowią, iż przepisy prawa miejscowego podlegają publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia. Statut Sołectwa został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego w dniu [...] października 2004 r., jego przepisy weszły w życie z dniem 19 października 2004 r., a sam Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego jest dostępny w Urzędzie Gminy, który prowadzi zbiór przepisów gminnych, dostępny do powszechnego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie uchwalenia statutu sołectwa złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 r.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 101 ust. 3 cyt. ustawy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Powyższy przepis stanowi lex specialis do art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi o przedmiocie kognicji sądu administracyjnego, do art. 50 cyt. ustawy określającego podmioty uprawnione do wniesienia skargi oraz do art. 52 § 4 ustawy, ustalającego obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa w akcie, który ma być przedmiotem skargi i 53 § 2 stanowiącego o terminie wniesienia skargi na takie akty. Mając na uwadze powyższe, po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, sąd ten w pierwszej kolejności zobowiązany jest ocenić tą skargę pod kątem spełnienia przesłanek formalnych, zamieszczonych w wyżej cytowanym przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stwierdzić należy, że stosownie do wymogów określonych przepisem art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący wezwał w dniu 1 marca 2005 r. Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa w uchwale, która jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. W sprawie zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 53 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r., FPS 1/98, ONSA 1998/3/78). Jednakże w przypadku z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, należało dokonać analizy sytuacji, zdaniem sądu bardziej skomplikowanej, w której złożenie skargi nastąpiło po podjęciu uchwały o odmowie usunięcia naruszenia interesu prawnego, ale przed jej doręczeniem zainteresowanemu. Rozpatrując powyższą kwestię, sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że mając na uwadze, iż uchwały Rady Gminy podejmowane są jawnie (art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym), co więcej, zgodnie z § 11 Statutu Gminy (Dz.Urz.Woj. Lub. z 2004 r., Nr 61, poz. 1140) przewodniczący jednostki pomocniczej (sołtys) ma obowiązek uczestniczyć w sesjach Rady Gminy (art. 37 a ustawy o samorządzie gminnym), uznać należy, iż skarga złożona przez sołtysa w terminie trzydziestu dni od dnia podjęcia takiej uchwały – złożona została w terminie określonym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem oświadczenie Rady Gminy dotyczące odmowy usunięcia naruszenia prawa było wyrażone w sposób jasny i zostało dostatecznie ujawnione. Za takim poglądem przemawia również konieczność uwzględnienia takiej interpretacji przepisów ustawowych, aby realizować prawo dostępu do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. post. SN z dnia 10 lipca 2002 r., III RN 52/02, OSNP 2003/13/303). W następnej kolejności, mając na uwadze treść przywołanego wyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Badając legitymację skarżącego do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy w sprawie uchwalenia statutu sołectwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarżący nie wykazał naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego. Co prawda T. N. jako sołtys tegoż sołectwa mógłby mieć interes prawny w skarżeniu powyższej uchwały (zwłaszcza, że zaskarżył ją w całości) gdyby wykazał, iż naruszenia te dotyczą jego uprawnień w zakresie, w jakim uchwała reguluje działalność sołtysa, jako organu wykonawczego w sołectwie, tego jednak nie uczynił (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996r., II SA 924/96, ONSA 1997/4/164). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym oraz stanowiskiem doktryny pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny. Z kolei uprawnienie oznacza sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy. Oznacza możliwość wyboru określonego zachowania, które nie pociąga za sobą reakcji organów państwowych w postaci sankcji. Przy tak rozumianych pojęciach uznać należy, że interes prawny obejmuje także posiadanie uprawnienia (K. Bednarzewski, P. Chmielnicki i in. "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Wyd. Pr. LexisNexis, W-wa 2004, str. 581). W uzasadnieniu swojej skargi, T. N. stwierdził, iż w wyniku przyjęcia nowego statutu nastąpiło odebranie istniejącej w starym statucie kompetencji zebrania wiejskiego do decydowania o sposobie korzystania ze wspólnot gruntowych oraz mienia gminnego, stanowiącego własność mieszkańców wsi lub pozostającego w ich użytkowaniu. Również przytaczając powyższą argumentację, skarżący nie wykazał naruszenia skarżoną uchwałą jego interesu prawnego – ani jako sołtysa, ani jako mieszkańca sołectwa – albowiem zgodnie z przepisami art. 48 ust. 3 i 4 w zw. z art. 45 ustawy o samorządzie gminnym, tylko mieszkańcy danej wsi mają prawo do samodzielnego podejmowania czynności w zakresie tego mienia, bez względu czy rada gminy uchwalając statut sołectwa potwierdzi w nim to uprawnienie czy nie. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r., Nr 28, poz. 169 ze zm.) wspólnotami gruntowymi zarządzają spółki powołane w tym celu i one gospodarują przedmiotowym mieniem, a rada gminy nie może inaczej tych kwestii uregulować w statucie sołectwa, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Mając na uwadze powyższe, nie można stwierdzić, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały powstała sytuacja, w której skarżący nie może domagać się przyznania mu konkretnych uprawnień (w drodze decyzji administracyjnej), ani, iż wykonując określone prawa (w zakresie gospodarowania mieniem gminnym czy wspólnotami gruntowymi) narazi się na jakąś sankcję. A zatem, skoro skarżący nie wykazał skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą jego interesu prawnego ani jako sołtysa, ani jako mieszkańca gminy, skarga podlegała oddaleniu. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.