III SA/Lu 246/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. N. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. nr Nr [...] w przedmiocie zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz W. N. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym do sądu rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpatrzeniu odwołania W. N., uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], w części dotyczącej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i określenia procentowej jego wysokości oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku tj. 23 grudnia 2013 r., w wysokości 9%. W pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Rozkaz personalny został wydany w następującym stanie sprawy: W. N. w raporcie złożonym 10 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu 23 grudnia 2013 r.) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, to jest od 27 sierpnia 2003 r. do 18 września 2006 r. oraz wnosił na podstawie art. 107 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355; dalej jako: ustawa o Policji) o wypłacenie wyrównania należnego uposażenia za okres ostatnich trzech lat od dnia złożenia niniejszego raportu. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2014 r. określił skarżącemu na dzień 23 grudnia 2013 r. łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjantów w wysokości 9 lat, 6 miesięcy, 22 dni oraz określił prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 23 czerwca 2008 r. w wysokości 4 %, a ponadto odmówił wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz od dnia ostatecznego złożenia dodatkowych dokumentów, to jest od dnia 23 grudnia 2013 r. Od powyższego rozkazu personalnego W. N. złożył odwołanie, wnosząc o zmianę lub uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego, z uwagi na brak w decyzji terminu określającego nabycie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz w części odmawiającej wypłaty wzrostu uposażenia zasadniczego za trzy lata wstecz. Wniósł o określenie w to miejsce terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat z dniem faktycznego upływu okresu wymaganego do przyznania wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, przyznanie należnego wzrostu uposażenia zasadniczego od dnia 23 grudnia 2013 r., to jest od dnia złożenia raportu, oraz doliczenie do wysługi uposażeniowej dotychczas udokumentowanych okresów pracy za trzy lata wstecz. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania W. N., uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w części dotyczącej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i określenia procentowej jego wysokości oraz określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku tj. 23 grudnia 2013 r. w wysokości 9%. W pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komendant Wojewódzki powołał treść art. 101 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 4 ust. 1 pkt 1-5 i § 5 ust. 2-4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732, ze zm., dalej także jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."). Organ odwoławczy wskazał, że ze złożonych dokumentów jednoznacznie wynika, iż W. N. spełniał wszystkie przesłanki uznania go za domownika, to jest we wskazanym we wniosku okresie miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy. W opinii organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo zmienił wysługę lat i ustalił zainteresowanemu funkcjonariuszowi łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego: 9 lat, 6 miesięcy, 22 dni. Jednak w ocenie organu odwoławczego Komendant Powiatowy nie określił terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i dlatego w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. określił termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień złożenia wniosku tj. 23 grudnia 2013 r. w wysokości 9%. Organ drugiej instancji uznał za niezasadny zarzut błędnego określenia chwili wymagalności roszczenia o wzrost uposażenia policjanta z tytułu wysługi lat i przyznania wzrostu uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem 3 letniego terminu przedawnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że funkcjonariusz dopiero w trakcie zatrudnienia złożył przełożonemu dokumenty potwierdzające okresy pracy w gospodarstwie rolnym, które uprawniają do uposażenia zasadniczego w wyższej wysokości. Przy tym dzień złożenia wniosku jest momentem, od którego ogólny staż policjanta wzrasta. Organ odwoławczy z analizy § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wywodził, że skutek w postaci powstania roszczenia policjanta o wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat powstaje z chwilą złożenia we właściwej komórce organizacyjnej jednostki Policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. Z tą chwilą rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia określonego w art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Upływ tego terminu jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje, że policjantowi nie przysługuje roszczenie z tytułu prawa do uposażenia, czy innych należności pieniężnych. Według organu odwoławczego obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznacza, że policjant, który złoży w komórce kadrowej stosowne dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, a nie będzie miał z tego tytułu procentowego wzrostu uposażenia (nie zostanie niezwłocznie wydana decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do wzrostu uposażenia w związku z zaliczeniem bądź odmową zaliczenia do wysługi lat okresów wskazanych przez policjanta), będzie mógł uzyskać w wydanej w przyszłości decyzji, określone prawa do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego, wynikającego z potwierdzonych złożonymi dokumentami okresów, dopiero w dacie wynikającej z 3-letniego terminu przedawnienia roszczeń z tytułu prawa do uposażenia, która to data, wobec upływu ponad 3 lat od złożenia stosownych dokumentów w komórce kadrowej, może być późniejsza niż data, w której niezbędne dokumenty zostały złożone. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, brak było podstaw do określenia policjantowi terminu nabycia prawa do procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi na dzień przypadający 3 lata wstecz od dnia złożenia przez niego wniosku o zaliczenie do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresu pracy w charakterze domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Wobec tego organ uprawniony był do określenia procentowej wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi na dzień złożenia przez niego stosownego wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. W skardze do sądu administracyjnego W. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, to jest art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., polegające na wyrażeniu przez organ błędnego poglądu prawnego, że policjantowi nie przysługuje wyrównanie uposażenia za trzy lata wstecz od dnia złożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego, jak również, że roszczenie staje się wymagalne z chwilą złożenia w jednostce policji dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazuje, że prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat powstaje z mocy prawa w dacie przyjęcia do służby. Z chwilą powstania prawa wymagalne staje się roszczenie o realizację prawa, a termin wymagalności roszczenia jest terminem początkowym dla rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Złożenie wniosku oraz rozkaz personalny mają charakter czynności wyłącznie deklaratoryjnych, potwierdzających powstałe uprzednio uprawnienie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że prawo do wzrostu uposażenia policjant nabywa z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat, liczonej na dzień przyjęcia do służby. Wobec tego, jeżeli w dacie przyjęcia do służby policjant legitymuje się wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa stosowne uprawnienie, którego wymagalność następuje właśnie w tej dacie. Uprawnienie to nabywa z mocy prawa. Złożenie zaś przez policjanta odpowiednich dokumentów, a następnie wydanie w tym przedmiocie decyzji - w tym wypadku rozkazu personalnego - ma charakter wyłącznie potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, a zatem typowo deklaratoryjny. Skarżący wskazał ponadto, że jeżeli uprawnienie z mocy prawa powstało w dacie przyjęcia do służby i z tym momentem cechuje je wymagalność, to również ta data powinna być brana pod uwagę dla rozpoczęcia liczenia biegu trzyletniego terminu przedawnienia. Skoro zaś złożenie wniosku oraz wydanie rozkazu mają charakter deklaratoryjny i służą potwierdzeniu istniejącego już prawa, to zasadne jest w tym wypadku przyznanie wzrostu uposażenia na trzy lata wstecz przed podjęciem pierwszej czynności, to jest złożeniem wniosku - albowiem za taki okres świadczenie jako nieprzedawnione w rzeczywistości przysługiwało. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony rozkaz personalny wydany został z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do tego, na jaki moment policjantowi powinien być ustalony wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat w sytuacji, gdy dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat zostały złożone przez funkcjonariusza już po przyjęciu do służby w Policji. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Z ustaleń organów obydwu instancji wynika, że skarżący w raporcie złożonym 23 grudnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] z wnioskiem o zaliczenie do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, to jest to jest od 27 sierpnia 2003 r. do 18 października 2006 r. Według ustaleń organów obu instancji zainteresowany policjant spełniał wszystkie przesłanki uznania go za domownika, to jest we wskazanym okresie miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym, stale pracował w tym gospodarstwie i nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy. W opinii organu odwoławczego Komendant Powiatowy Policji w [...] prawidłowo zmienił wysługę lat i ustalił zainteresowanemu funkcjonariuszowi na dzień przyjęcia do służby w Policji łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego w wysokości 9 lat, 6 miesięcy, 22 dni. Według organu odwoławczego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego powinien być określony na dzień złożenia raportu, to jest 23 grudnia 2013 r., a wzrost na ten dzień powinien wynosić 9 %. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji prawo policjanta do uposażenia powstaje z dniem mianowania na stanowisko służbowe. Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa m.in. każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia (art. 107 ust. 3 pkt 1). Z kolei w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu (§ 5 ust. 2). W myśl § 5 ust. 3 przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu (§ 5 ust. 4). Analiza przywołanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że dzień złożenia przez policjanta udokumentowanego wniosku o zmianę wysługi lat w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr (tak jak wymaga tego przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) przerywa bieg przedawnienia roszczenia o wypłatę różnicy między uposażeniem zasadniczym w wysokości uwzględniającej wzrost z tytułu nowo udokumentowanego okresu wysługi lat, a uposażeniem zasadniczym w wysokości dotychczasowej. W konsekwencji policjant traci prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu na nowo udokumentowanej wysługi lat jedynie za okres objęty przedawnieniem. Natomiast podjęcie przez policjanta czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia skutkuje tym, że zachowuje on prawo do odpowiednio powiększonego uposażenia za trzyletni nieprzedawniony okres. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że policjant nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W przypadku, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą wysługą lat, to już z tym dniem nabywa przedmiotowe uprawnienie. Oznacza to, że uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa. Złożenie przez policjanta wymaganych dokumentów i wydanie decyzji (rozkazu personalnego) ma charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie. Wydana w tym przedmiocie decyzja (rozkaz personalny) ma zatem charakter deklaratoryjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny aprobuje w pełni powyższy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków: z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1340/13; z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt I OSK 229/14 oraz z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 446/14 (dostępne w CBOSA , www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa, a w konsekwencji roszczenie o jego realizację. Nie oznacza to jednak, że z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia. Obowiązek ten istnieje potencjalnie i warunkowo. Uruchomienie przez policjanta jego prawa następuje poprzez złożenie wniosku, a następnie wydanie stosownej decyzji (rozkazu personalnego). Przy czym zauważyć należy, iż te czynności nie stanowią podstawy nabycia prawa do realizacji roszczenia, które w dacie ich podejmowania już faktycznie istnieje. Złożenie przez policjanta wniosku o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów stanowi natomiast podjęcie czynności, o której mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, a więc przerywa bieg przedawnienia Zatem nieprawidłowe jest twierdzenie organów obu instancji, że skarżący nabył prawo do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat dopiero z dniem złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Mając na uwadze powyższe stwierdzenia oraz treść przepisu art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, należy wskazać, że nieprawidłowe jest również stanowisko organów obydwu instancji, iż złożenie wniosku o zaliczenie do wysługi lat dodatkowego okresu, a więc podjęcie czynności, o jakiej mowa w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, dopiero rozpoczynało bieg przedawnienia, a nie przerywało jego biegu. Ponadto nie może być zaakceptowany skutek przedstawionego stanowiska organu, polegający na tym, że obowiązek uwzględniania przepisów o przedawnieniu oznaczałby, iż w razie przekraczających 3 lata, od dnia złożenia wniosku, zwłoki lub opóźnienia w wydaniu decyzji o wzroście uposażenia w związku z zaliczeniem do wysługi lat dodatkowych okresów, policjant mógłby mieć w wydanej w przyszłości decyzji określone prawo do procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego od daty późniejszej niż data, w której wniosek z niezbędnymi dokumentami został złożony. Należy zwrócić uwagę i podkreślić, że prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta z tytułu wysługi lat związane jest ze spełnieniem przesłanki w postaci zaliczenia do wysługi lat pewnych okresów, najczęściej z tytułu pracy w różnym charakterze, a decyzja określająca prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat ma charakter deklaratoryjny. Zaś okoliczność, że policjant składa dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi później niż w dacie przyjęcia do służby, tak jak miało to miejsce w tej sprawie, skutkuje tylko tym, że roszczenie policjanta za okres dłuższy niż 3 lata wstecz przedawnia się. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego. W szczególności, określając termin nabycia przez skarżącego prawa do wzrostu uposażenia w związku ze zmianą okresu wysługi lat, organ powinien brać pod uwagę, że uwzględnienie - zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. - przepisów o przedawnieniu, oznacza zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia roszczenia na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, a także zastosowanie art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o przerwie biegu przedawnienia – zgodnie z przedstawiona wyżej wykładnią. W tym kontekście organ powinien odpowiednio ocenić materialnoprawne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy złożenia przez skarżącego w dniu w dniu 23 grudnia 2013 r. wniosku o zmianę wysługi lat oraz o wypłacenie wyrównania uposażenia zasadniczego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., powołanej dalej jako P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).