III SA/Lu 249/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości oraz szczegółowych warunków przyznawania dodatków dla nauczycieli 1. stwierdza nieważność par. 1 ust. 2 pkt 4 i pkt 12 w brzmieniu "i 3" oraz par. 2 ust. 3, 4, 5 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała w tej części nie podlega wykonaniu. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalono regulamin określający wysokość dodatków motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy, mieszkaniowego i wysokości nagród oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolu samorządowym, dla których organem prowadzącym jest Gmina. W skardze do Sądu Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności postanowień § 1 ust. 2 pkt 4 i pkt 12 w brzmieniu "i 3" i § 2 ust. 3, 4, 5 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do powyższej uchwały, odnoszących się do warunków przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela przyznaje radzie gminy wyłączną kompetencję do ustalenia regulaminu wynagrodzenia nauczycieli, czyli do ustalenia wysokości i szczegółowych warunków przyznawania między innymi dodatku motywacyjnego oraz podał, iż ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego określone zostały rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. W ocenie Wojewody, uchwała w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli powinna uszczegółowić ogólne, zamieszczone w obu tych aktach prawnych, warunki przyznawania dodatku motywacyjnego. Tymczasem wymienione w § 1 ust. 2 pkt 4 regulaminu kryteria w postaci posiadania przez nauczyciela co najmniej dobrej oceny pracy lub pozytywnej oceny dorobku zawodowego, czy też wskazywane - w § 1 ust. 2 pkt 12 – zaangażowanie w realizację czynności i zadań określonych w art. 42 ust. 2 pkt 3 Karty Nauczyciela, nie należą już do ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego. Zaangażowanie w realizację czynności i zajęć oraz ocena pracy, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela stanowiło jeden z ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego – stosownie do nieobowiązującego już § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczegółowych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat. Powyższe rozporządzenie uchylone zostało na mocy § 13 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli ( ... ). Wojewoda argumentuje dalej, że narusza prawo zapis § 2 ust. 3 regulaminu, przewidujący że prawo do dodatku motywacyjnego nabywa nauczyciel, który przepracował połowę roku szkolnego w danej szkole (przedszkolu) i zarzuca, iż w konsekwencji prawo do dodatku nie może przysługiwać jedynie tym nauczycielom, którzy przepracowali połowę roku w danej szkole (przedszkolu), wyłączając tym samym nauczycieli o krótszym stażu, ale kwalifikujących się do otrzymywania tego dodatku. Wyjaśnia przy tym, że stosownie do treści § 6 cyt. wcześniej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., przyznanie nauczycielowi dodatku motywacyjnego uzależnione jest od uzyskiwania przez nauczyciela określonych wyników pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć. Narusza prawo – zdaniem Wojewody – także § 2 ust. 4 regulaminu wynagradzania, określający że dodatek motywacyjny nie przysługuje za czas nierealizowania przez nauczyciela godzin dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych z powodu przebywania nauczyciela : 1/ w stanie nieczynnym, 2/ w stanie zawieszenia w pełnieniu powierzonych obowiązków, podobnie jak i treść § 2 ust. 5 tegoż regulaminu, stanowiącego że tego rodzaju dodatek nie przysługuje nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w okresie zawieszenia nauczyciela w pełnieniu powierzonych obowiązków. Wojewoda argumentuje przy tym, że powyższe uregulowania przekraczają bowiem zakres kompetencji przyznanych organowi przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela skoro w tym przepisie ustawodawca upoważnił organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu między innymi wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. Nie upoważnił natomiast do wprowadzania zasad, kiedy dodatek nie może być przyznany. Z podobnych względów Wojewoda kwestionuje również legalność § 2 ust. 6 regulaminu, pozbawiającego nauczyciela dodatku motywacyjnego w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny pracy i zwraca jednocześnie uwagę, że wprawdzie Rada Miejska nie określiła, iż dodatek nie przysługuje nauczycielowi, który otrzymał karę porządkową przewidzianą w kodeksie pracy lub został ukarany karą dyscyplinarną, jednakże użyte tu przez Radę sformułowanie sugerować może, że taka kara została nałożona na nauczyciela w okresie poprzedzającym ustalenie dodatku. Poza tym – w ocenie Wojewody – regulacja ograniczająca prawo do dodatku motywacyjnego w razie ukarania nauczyciela, stanowi dodatkową dolegliwość w związku z nałożeniem kary, a to należy już do materii ustawowej. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wnosiła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, w dalszej zaś kolejności o oddalenie skargi. Zdaniem Rady, nie jest ona stroną w tej sprawie, co skutkować powinno oddaleniem skargi. Takie też rozstrzygnięcie wchodzi w grę, gdyż skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że nie można podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie było niedopuszczalne i z tego powodu podlegać powinna ona odrzuceniu. Przede wszystkim nie jest to skarga "w stosunku do Rady Miejskiej w B.", ale skarga na uchwałę podjętą przez tę Radę. Zgodzić się natomiast trzeba ze stanowiskiem zawartym w odpowiedzi na skargę, że przymiotu strony nie ma Rada, ale Gmina prowadząca spór z Wojewodą. Przechodząc do szczegółowych rozważań trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z : 1/ wynagrodzenia zasadniczego; 2/ dodatków : za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3/ wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4/ nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. W myśl 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia : wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków (...). Ogólne warunki przyznawania nauczycielom motywacyjnego określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.). Stosownie do § 6 cyt. rozporządzenia, do ogólnych warunków przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego należą : 1/ osiągnięcia w realizowanym procesie dydaktycznym; 2/ osiągnięcia wychowawczo – opiekuńcze; 3/ wprowadzanie innowacji pedagogicznych, skutkujących efektami w procesie kształcenia i wychowania; 4/ zaangażowanie w realizację czynności i zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela; 5/ szczególnie efektywne wypełnianie zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem; 6/ realizowanie w szkole zadań edukacyjnych, wynikających z przyjętych przez organ prowadzący priorytetów w realizowanej lokalnej polityce oświatowej. W świetle przytoczonych uregulowań, rada gminy posiada wyłączną kompetencję do ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli, w tym do określenia wysokości i szczegółowych warunków dodatku motywacyjnego. Stąd też Wojewoda ma rację, że uchwalony przez Radę Miejską regulamin powinien uszczegóławiać ogólne warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, wynikające z powyższych przepisów. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, posiadanie przez nauczyciela co najmniej dobrej oceny pracy lub pozytywnej oceny dorobku zawodowego jest kryterium (warunkiem) przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego. Powyższy przepis regulaminu nawiązuje jednak – jak to Wojewoda słusznie zauważa - do poprzednio obowiązujących ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 455 ze zm.). W myśl § 4 pkt 3 tegoż rozporządzenia, ocena pracy nauczyciela była jednym z warunków przyznania dodatku motywacyjnego. Wojewoda prawidłowo podnosi, że rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli (...) zostało uchylone na mocy § 13 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r.. Skoro ocena pracy nauczyciela nie jest już jednym z ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego (ocena pracy nauczyciela nie jest wymieniana w § 6 aktualnie obowiązującego rozporządzenia), wadliwą jest regulacja zawarta w § 1 ust. 2 pkt 4 regulaminu uchwalonego przez Radę Miejską. Wadliwym jest również zapis § 1 ust. 2 pkt 12 przedmiotowego regulaminu. Przewiduje on, że "warunkiem przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego jest (...) zaangażowanie w realizację czynności i zadań określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela". Zaangażowanie w realizację czynności i zadań określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 i 3 Karty Nauczyciela, należało do ogólnych warunków przyznania dodatku motywacyjnego – stosownie do treści § 4 pkt 4 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. W myśl § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., warunkiem ogólnym przyznania dodatku jest zaangażowanie w realizację czynności i zadań określonych w art. 42 ust. 2 pkt 2 Karty Nauczyciela. (zatem już bez pkt 3 ust. 2 art. 42 Karty Nauczyciela). Wobec tego Wojewoda zasadnie zarzuca, że z treści § 1 ust. 2 pkt 12 regulaminu należy wyeliminować zwrot " i 3". Zgodzić się trzeba z argumentacją Wojewody, że sprzeczny jest z prawem § 2 ust. 3 regulaminu, przewidujący że prawo do dodatku motywacyjnego nabywa nauczyciel, który przepracował połowę roku szkolnego w danej szkole (przedszkolu). Przepis ten pozbawia prawa do dodatku nauczycieli o krótszym stażu pracy ( tych którzy przepracowali mniej niż pół roku) , ale kwalifikujących się do otrzymywania tego dodatku, zgodnie z ogólnymi kryteriami podanymi w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli ( ... ). W świetle tych kryteriów, przyznanie dodatku motywacyjnego uzależnione jest od uzyskiwania przez nauczyciela określonych wyników w pracy i wykonywania dodatkowych zadań i czynności. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały wskazuje również, że narusza prawo § 2 ust. 4 regulaminu, określający że dodatek motywacyjny nie przysługuje za czas nierealizowania przez nauczyciela godzin dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych z powodu przebywania nauczyciela w stanie nieczynnym, czy też w stanie zawieszenia w pełnieniu powierzonych obowiązków. Uregulowanie to, podobnie jak treść § 2 ust. 5, stanowiącego że tego rodzaju dodatek nie przysługuje nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w okresie zawieszenia w pełnieniu powierzonych obowiązków, przekracza bowiem zakres kompetencji przyznanych przez ustawodawcę w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Jak wcześniej wykazano ustawodawca upoważnił organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu między innymi wysokości stawek dodatku motywacyjnego oraz szczegółowych warunków jego przyznawania. W tym zakresie Karta Nauczyciela nie upoważnia natomiast do wprowadzania restrykcyjnych zasad, czy warunków , w razie spełnienia których, dodatek nie może być przyznany. Wojewoda trafnie też zarzuca, że § 2 ust. 6 regulaminu, pozbawiający dodatku motywacyjnego w przypadku rażącego naruszenia dyscypliny pracy przekracza zakres kompetencji przyznanych radzie gminy na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela. Tego rodzaju zapis w regulaminie wynagradzania może sugerować, iż w okresie poprzedzającym ustalenie dodatku nałożono na nauczyciela karę dyscyplinarną, co w konsekwencji oznacza, że zaskarżona uchwała bezpodstawnie ogranicza prawo do dodatku motywacyjnego, w razie ukarania nauczyciela, ponieważ wprowadzenie dodatkowych dolegliwości, podlega regulacji ustawowej. Na marginesie powyższych uwag należy tylko przypomnieć, że stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Stąd też nie można zaakceptować stanowiska - zawartego w odpowiedzi na skargę - zarzucającego Wojewodzie ścisłą interpretację zamieszczonego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela upoważnienia (delegacji) do ustalenia przez radę gminy regulaminu w sprawie szczegółowych warunków przyznawania dodatków dla nauczycieli. Z tych też względów i na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 2 pkt 4 i pkt 12 w brzmieniu " i 3 " oraz § 2 ust. 3, 4, 5 i 6 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Stosownie zaś do art. 152 cyt. ustawy określił, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu.