III SA/Lu 253/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Syta, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...]. na stanowisko [...] Kuratora Oświaty w [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania połączenia w zespół Gimnazjum i Szkoły Podstawowej w [...] oddala skargę. Kurator Oświaty w L. pismem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], działając na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zaopiniował negatywnie projekt uchwały Rady Gminy W. w sprawie połączenia z dniem 1 września 2007 r. w zespół – Gimnazjum im. [...] w W. i Szkoły Podstawowej [...] w W. W uzasadnieniu podniesiono, że Wójt Gminy W. przekazując projekt przedmiotowej uchwały, zwrócił się o wydanie pozytywnej opinii. Do wniosku przedłożył uzasadnienie i projekt statutu Zespołu Szkół w W. oraz opinie rad pedagogicznych łączonych szkół. Uzasadnienie projektu uchwały zawiera głównie cele organizacyjne - "sprawniejsze zarządzanie i administrowanie majątkiem szkoły, zwalczanie złych zjawisk w szkole, dyrektor zespołu będzie miał większe możliwości wykorzystania kwalifikacji i czasu pracy nauczycieli". Rada Pedagogiczna Gimnazjum pozytywnie zaopiniowała projekt przedmiotowej uchwały, natomiast Rada Pedagogiczna Szkoły Podstawowej głosowała przeciw. W uzasadnieniu negatywnej opinii nauczyciele argumentowali, że utworzenie zespołu szkół "nie podniesie poziomu nauczania oraz niekorzystnie wpłynie na bezpieczeństwo dzieci". Wskazywali na przykłady wykorzystywania małych dzieci korzystających ze wspólnej świetlicy i stołówki (wymuszanie pieniędzy, zabieranie obiadów). Z art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty wynika, że połączenie w zespół przedszkola oraz dwóch typów szkół (podstawowej i gimnazjum) jest wyjątkiem od zasady samodzielności przedszkola oraz wymienionych w tym przepisie typów szkół. Z tych względów ustawodawca wprowadził obowiązek uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty. Projekt łączenia szkoły podstawowej i gimnazjum w jeden zespół stoi w sprzeczności z ideą reformy oświatowej, której celem było m.in. tworzenie szkół odpowiadających potrzebom edukacyjnym dzieci i młodzieży na poszczególnych poziomach wiekowych i będących w tej samej fazie rozwoju psychicznego i fizycznego. Uczniowie szkoły podstawowej i gimnazjum mają inne potrzeby i zainteresowania, wymagają więc innych warunków do prawidłowej realizacji celów wychowawczych. Łączenie szkół podważa wychowawczy cel zmiany ustroju szkolnego, w myśl którego - w gimnazjach większy nacisk należy położyć na sprawy wychowawcze ze względu na stopień nasilenia agresji i przemocy wśród uczniów w tej grupie wiekowej. Ponadto reforma zakłada systemowe wspomaganie ich rozwoju poprzez odpowiednio dobrane programy profilaktyczne, zajęcia pozalekcyjne, pomoc dzieciom ze specyficznymi trudnościami szkolnymi oraz bliską współpracę z rodzicami. Łączenie w zespół szkoły podstawowej i gimnazjum w założeniach reformy może prowadzić do utrwalenia wcześniejszego niekorzystnego modelu szkolnictwa – zmiany szkoły podstawowej na "dziewięciolatkę". Uzasadnienie projektu uchwały wskazuje na pozytywne - w ocenie organu prowadzącego aspekty utworzenia zespołu. Oprócz wątpliwych korzyści ekonomicznych, nie można podzielić poglądu, że utworzenie zespołu m.in. "nie pogorszy jakości edukacji". Znaczące zwiększenie liczby nauczycieli oraz uczniów w ocenie Kuratora utrudni dyrektorowi zespołu wykonywanie zadań określonych w art. 39 ustawy o systemie oświaty, a szczególnie sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Utworzenie Zespołu Szkół w W. nie zapewni realizacji podstawowych celów obowiązującego systemu oświaty określonych w art. 1 ustawy, w tym m.in. poprawy warunków kształcenia i wychowania, a szczególnie stanu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży. Spowoduje także zagrożenie dla prawidłowości sprawowanego przez dyrektora nadzoru pedagogicznego. Dotychczasowa organizacja pracy tych szkół oraz baza zapewniająca właściwe warunki do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo – opiekuńczych, nie wskazują na potrzebę łączenia ich w zespół. Pomoce i środki dydaktyczne niezbędne do realizacji programów nauczania dla poszczególnych zajęć edukacyjnych ujętych w szkolnych planach nauczania w szkole podstawowej i w gimnazjum są różne i wynikają z przepisów rozporządzenia MENiS z dnia 12 lutego 2002 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 142 ze zm.). Trzeci etap kształcenia gimnazjalnego wprowadza uczniów w świat wiedzy naukowej ujmowanej dyscyplinarnie, a szkoły podstawowe umożliwiają uczniom poznawanie świata wg wewnętrznego podziału na dwa cykle dydaktyczne: nauczanie zintegrowane w klasach I – III i nauczanie blokowe w klasach IV-VI. Efektywne – wspólne wykorzystanie bazy i pomocy dydaktycznych jako wynik utworzenia zespołu, może więc odnosić się wyłącznie do obiektów sportowych, pracowni językowych gdyby takie istniały oraz wydzielenia administracji zarządzającej majątkiem szkolnym. Tygodniowy rozkład zajęć określających organizację stałych, obowiązkowych i nadobowiązkowych zajęć edukacyjnych można skutecznie opracować, z optymalnym uwzględnieniem zasad ochrony zdrowia i higieny pracy, dla grupy liczącej około 326 uczniów gimnazjum pobierających naukę w 14 oddziałach, w porównaniu z grupą ponad 604 uczniów zespołu, uczących się w 28 oddziałach. Skargę sądową na powyższe stanowisko złożyła Rada Gminy W., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej ustawodawca zagwarantował organowi prowadzącemu szkołę możliwość połączenia szkół w zespół. Nie jest zasadny pogląd Kuratora, że stanowi to wyjątek od zasady. Do połączenia szkół w zespół wymagana jest pozytywna opinia Kuratora. Jeżeli jest ona negatywna, musi być uzasadniona, ponieważ stanowi formę decyzji administracyjnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego stanowiska zawiera kilka ogólnych sformułowań i stwierdzeń. Przepisy ustawy o systemie oświaty wymieniają obowiązki co do prowadzonych szkół, zarówno dla organu prowadzącego (tu gmina) jak i dla organu sprawującego nadzór pedagogiczny (tu kurator). Obowiązki gminy określono w art. 5 ust. 7, zaś obowiązki kuratora w art. 31 ustawy. Obydwa organy w wykonywaniu ustawowych zadań są niezależne od siebie, odpowiadają tylko za swoje działania. Kurator nie ma nadzoru nad zadaniami, które należą do obowiązków gminy. Jest to istotne, bowiem zastrzeżenia zawarte w uzasadnieniu opinii, że zespół nie zapewni warunków kształtowania i wychowania, a szczególnie stanu bezpieczeństwa dzieci i młodzieży (str. 3 uzasadnienia) przesądza, że taki zarzut w świetle regulacji ustawowej jest bezprawny. Kurator wydając negatywną opinię powinien wykazać ewentualne zagrożenia, jakie wynikają ze spraw nadzorowanych przez niego. Kurator w zajętym stanowisku w ogóle tego nie uczynił. Prowadzenie szkół to zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym. Zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym zapewnienie wynagrodzenia dla nauczycieli oraz utrzymanie szkół mają być zagwarantowane w dochodach jednostek samorządowych. Gmina W. utrzymuje 11 szkół, zaś wydatki z tego tytułu rosną każdego roku średnio o 500 tys. zł. Łącząc szkoły w zespół nie dojdzie do zmiany w sposobie nauczania dzieci, ale zostanie sprawniej zorganizowane korzystanie ze wspólnych pomieszczeń i urządzeń. W 2005 r. zbudowano halę sportową, którą początkowo oddano do użytkowania szkole podstawowej, a od marca 2007 r. – gimnazjum. Dochodzi do konfliktów pomiędzy szkołami na tle korzystania z hali sportowej czy też stołówki. Połączenie szkół w zespół usprawni korzystanie z tych pomieszczeń, na czym skorzystają uczniowie. Szczególne korzyści z połączenia szkół zawarte są we wnioskach kierowanych do kuratorium. W tych okolicznościach, kurator nie miał podstaw do wydania w sprawie opinii negatywnej. Kurator, zamiast współdziałać z gminą w zakresie możliwości utrzymania szkół i sprawniejszego ich funkcjonowania, w ogóle nie rozumie tych potrzeb, a w swym stanowisku zawiera ogólne założenia reformy oświaty, która jak się okazuje nie jest wcale taka dobra. Kurator przyznał, że otrzymał w lutym 2007 r. wytyczne z Ministerstwa Edukacji Narodowej dotyczącą likwidacji szkół, a w czasie spotkania z Ministrem Edukacji w dniu 9 marca - ten nakazał wydawać wyłącznie decyzje negatywne. Jest to postępowanie niedopuszczalne w państwie prawa. L. Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zwanej dalej u.s.o. – zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, są zagwarantowane w dochodach tych jednostek (art. 5a ust. 3 u.s.o.). Przepisy u.s.o. nakładają na organy prowadzące szkoły (w tym na gminy) określone obowiązki, wymienione m.in. w art. 5 ust. 7. Zadania oświatowe realizuje również kurator oświaty (w imieniu wojewody), który w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami (...), znajdującymi się na obszarze określonego województwa, a także realizuje politykę oświatową państwa (art. 31 pkt 1 i pkt 6 u.s.o.). Przedmiot nadzoru pedagogicznego oraz kompetencje kuratora oświaty w tym zakresie określono w art. 33 u.s.o. Nadzór pedagogiczny polega m.in. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, analizowaniu efektów tej działalności oraz innej działalności statutowej szkół i placówek. Nauka dzieci i młodzieży odbywa się w kilku typach szkół, tj. sześcioletniej szkole podstawowej, trzyletnim gimnazjum oraz w szkołach ponadgimnazjalnych (art. 9 u.s.o). Podział taki dostosowany jest do potrzeb psycho-fizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zasadą powinno być zatem kształcenie i wychowywanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Ustawodawca przewidział jednak możliwość połączenia w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo z gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58, przy czym akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne szkół podlegających połączeniu (art. 62 ust. 3 u.s.o.). O ile opinie rad pedagogicznych nie są wiążące dla organu prowadzącego, to skuteczność utworzenia zespołu szkół uzależniona jest od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b u.s.o.). Przepisy u.s.o. nie przewidują formy, w jakiej kurator oświaty wydaje opinię w w/w zakresie, odmiennie niż w przypadku likwidacji szkoły (por. art. 59 ust. 2b u.s.o.). Milczą również w zakresie możliwości wniesienia środka zaskarżenia w sytuacji, gdy wydano opinię negatywną. Ta luka prawna powinna być wypełniona treścią normatywną, ale jest to zadanie ustawodawcy. Skoro przepisy u.s.o. nie przewidują stosowania art. 59 ust. 2b u.s.o. w przypadku utworzenia zespołu szkół, to nie ma podstawy prawnej do stosowania tego ostatniego przepisu. Brak również podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 106. Poszukując odpowiednich rozwiązań normatywnych w systemie prawa, należy podzielić pogląd M. Pilicha, że opinia kuratora oświaty wyrażona w trybie art. 62 ust. 5b u.s.o. nie musi przybrać formy postanowienia i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. (Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006 – zob. System Informacji prawnej Lex (Lex OMEGA), komentarz do art. 62 u.s.o.). Stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. W myśl zaś art. 89 ust. 2, jeżeli organ (...) nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę, z upływem terminu określonego w ust. 1 lub 1a. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym dominuje pogląd, że termin określony w art. 89 u.s.g., nie jest terminem zawitym, a wydanie negatywnej opinii obala domniemanie z art. 89 ust. 2, że opinia jest pozytywna (por. wyrok NSA dnia 15 lutego 2002 r. sygn. I SA 1665/01 – LEX nr 81764). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy (...), a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, Stosownie do art. 98 ust. 3 – do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygniecie nadzorcze. W przedmiotowej sprawie opinia L. Kuratora Oświaty z dnia 23 marca 2007 r. wpłynęła do Urzędu Gminy w W. w dniu 29 marca 2007 r. Rada Gminy w W. wniosła skargę sądową dniu 26 kwietnia 2007 r., zaś przed jej złożeniem podjęła w dniu 25 kwietnia 2007 r. uchwałę w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. Spełnione zostały warunki formalne skargi, a zatem zachodzi potrzeba merytorycznej kontroli zaskarżonej opinii. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej opinii zawiera dostateczne motywy. Opiniując projekt uchwały o utworzeniu zespołu szkół oceniono wpływ połączenia obydwu szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty. Istotną z punktu widzenia kuratora oświaty, realizującego politykę oświatową państwa była ocena czy odstępując od ustawowego podziału na typy szkół, nie pogorszy się jakość i warunki kształcenia i wychowania. Kurator oświaty wydał opinię na podstawie art. 65 ust. 5b u.s.o. W jego kompetencjach pozostaje nadzór pedagogiczny nad szkołami (art. 33 u.s.o.). Wydanie opinii wyłącznie w oparciu o przesłanki ekonomiczne czy też organizacyjne powodowałoby, że taka opinia niemal w każdym przypadku musiałaby być pozytywna. Z uzasadnienia opinii wynika, że została ona wydana z uwzględnieniem takich elementów oceny działalności szkół, które mieszczą się w ramach nadzoru pedagogicznego, określonych przepisami u.s.o. Wbrew zarzutom skargi, nie wkroczono w kompetencje organu prowadzącego szkołę. Z tych względów skarga podległa oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).