III SA/Lu 255/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kosowska Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpatrzeniu zażalenia N. Z., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] 2022 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 23 marca 2022 r. J. P. zwrócił się do Wójta Gminy S. (dalej jako "organ pierwszej instancji") o rozgraniczenie stanowiącej jego własność nieruchomości – działki nr [...] położonej we wsi Ł., gmina S. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie wsi M. W., gmina K., stanowiącą własność Skarbu Państwa - N. Z.. Po przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy S. wydał w dniu [...] 2022 r. decyzję nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia gruntu położonego w miejscowości Ł., obręb nr [...], gmina S., dotyczącej ustalenia granicy pomiędzy gruntem oznaczonym w ewidencji gruntów numerem [...] stanowiącym własność J. P. a działką przyległą o numerze ewidencyjnym nr [...] położoną w miejscowości [...] W., obręb nr [...], gmina K., stanowiącą własność Lasów Państwowych i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Postanowieniem z dnia [...] 2022 r. organ pierwszej instancji ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł, na którą składały się koszty czynności geodety. Organ pierwszej instancji obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości w równych częściach – to jest w kwotach po [...] zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło N. Z.. Postanowieniem z dnia [...] 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu (dalej jako "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że obciążenie stron kosztami postępowania rozgraniczeniowego wynika z przepisów art. 262 i art. 263 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn., dalej powoływanej jako "k.p.a."). Organ odwoławczy ocenił jako prawidłowe ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Organ odwoławczy wskazał, że wszczęte na wniosek J. P. postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości zakończyło się decyzją umarzającą postępowanie i przekazującą sprawę do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu. W decyzji wskazano, że przedstawiony przez geodetę przebieg granicy nie został zaaprobowany przez strony. Na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do protokołu granicznego geodeta zaznaczył przebieg granicy według wskazań wnioskodawcy J. P. oraz granicę według zebranych dowodów. Różnica w przebiegu tych granic jest znaczna. Kolegium uznało, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie właściwego przebiegu granicy leży w interesie wnioskodawcy i odwołującego się. Zatem koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać ustalone w częściach równych dla wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy podniósł, że w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające odstępstwo od zasady obciążania wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania (np. istnienie wcześniej już ustalonych granic czy przyczynienie się jednej ze stron do generowania nadmiernych kosztów postępowania). Wnioskodawca powołuje się na prowizoryczne ogrodzenie działki Lasów Państwowych z lat sześćdziesiątych XX wieku, a N. Z. swoje granice opiera na pracach geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków przeprowadzoną w 2019 r. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, wskazuje na istnienie sporu co do przebiegu granicy pomiędzy stronami i uzasadnia rozdzielenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego na obie strony. N. Z. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do organu pierwszej instancji w celu ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że N. nigdy nie kwestionowało spornej granicy. Przebieg granicy potwierdzają m.in. znaki graniczne, na które powołał się również geodeta. Strona podkreśliła, że N. nie uzyskało żadnej korzyści z postępowania. Obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego Skarbu Państwa w ocenie strony skarżącej jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po przeprowadzeniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi Ł., gmina S., stanowiącej własność J. P. z nieruchomością sąsiednią, oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obrębie wsi [...] W., gmina K., stanowiącą własność Skarbu Państwa – N. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia prawa, o którym mowa w przytoczonych wyżej przepisach. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego na kwotę [...]zł oraz obciążenia tymi kosztami po połowie J. P. oraz Lasów Państwowych – N. Z.. W związku z opisanym przedmiotem sprawy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym normują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Rozgraniczenie ma na celu ustalenie przebiegu granic nieruchomości (art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Organem przeprowadzającym rozgraniczenie z urzędu lub na wniosek strony – stosownie do art. 29 ust. 3 i art. 30 ust. 1 powołanej ustawy – jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zaś czynności ustalania przebiegu granic – zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy – wykonuje geodeta upoważniony przez wymienione organy. Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczaniu nieruchomości określają przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (ust. 3). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody. Ugoda zawarta przed geodetą posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy). Zasadą jest udział geodety w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości. Zatem koniecznymi kosztami postępowania rozgraniczeniowego są koszty związane z czynnościami geodety w tym postępowaniu. Nie budzi też wątpliwości, że koszty czynności związanych z rozgraniczeniem należą do kosztów postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie zawierają norm dotyczących kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i sposobu ich rozliczenia. W tej kwestii znajdują zastosowanie przepisy działu IX kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym koszty postępowania rozgraniczeniowego nie mają charakteru kosztów, które w rozumieniu art. 261 § 1 k.p.a. powinny być uiszczone przez stronę z góry, pod rygorem zwrotu wniosku na podstawie art. 261 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., II SA/Kr 816/00, ONSA 2002/1/35). Zgodnie z art. 263 k.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2). Przepis art. 262 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Na mocy art. 262 § 2 k.p.a. w uzasadnionych przypadkach organ administracji publicznej może zażądać od strony złożenia zaliczki w określonej wysokości na pokrycie kosztów postępowania. Ustalenie wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia następuje w drodze postanowienia wydawanego przez organ jednocześnie z wydaniem decyzji. Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie (art. 264 § 1 i 2 k.p.a.). Jeśli chodzi o sposób rozdziału kosztów postępowania administracyjnego wskazać należy, że uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., podjęta w sprawie o sygn. akt I OPS 5/06, rozstrzygnęła występujące w orzecznictwie rozbieżności dotyczące zagadnienia czy organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może kosztami tymi obciążyć każdą ze stron postępowania, czy też koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść tylko wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale wskazał, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd o zasadności obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. W niniejszej sprawie postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek J. P.. Wniosek o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej numerem [...], położnej w miejscowości Ł., gmina S., stanowiącą własność J. P., z nieruchomością przyległą o numerze ewidencyjnym [...], położoną w miejscowości [...] W., gmina K. wnioskodawca uzasadnił tym, że od lat sześćdziesiątych XX wieku granicę wyżej wymienionych nieruchomości stanowiło ogrodzenie drewniane oraz linia zabudowy budynków gospodarczych, natomiast w wyniku prac geodezyjnych z 2019 r., związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w gminie K., zostały wznowione znaki graniczne pomiędzy wyżej wymienionymi nieruchomościami i z dokumentacji wynika, że część ogrodzenia działki skarżącego i część budynków gospodarczych usytuowana jest na działce N. Z.. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 kodeksu cywilnego rozgraniczenie przeprowadza się, jeżeli granice gruntów stały się sporne. Z akt sprawy wynika, że między wnioskodawcą rozgraniczenia J. P., a stroną skarżącą istnieje spór dotyczący przebiegu linii granicznej między działkami o numerach [...] i [...]. Powyższe potwierdza sporządzona przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa. Geodeta w oparciu o pomiary na gruncie w dniu 6 października 2022 r. i analizę danych zawartych w operatach stwierdził, że sporna granica przebiega między punktami nr [...] (utrwalony znakiem betonowym) i [...] (utrwalony znakiem granitowym). Granica ta jest niewidoczna na gruncie, przebiega częściowo przez budynek gospodarczy. Geodeta stwierdził, że znaków granicznych działki nr [...], leżących na prostej łączącej punkty osnowy o numerach [...] nie odnalazł. Z protokołu granicznego wynika, że obecny przy czynnościach ustalenia przebiegu granicy przedstawiciel strony skarżącej oświadczył, że zgadza się z przebiegiem granicy oznaczonej przez wyznaczone na gruncie punkty graniczne o numerach [...] i [...], zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. J. P. oświadczył natomiast, że nie zgadza się z tak opisaną granicą. W opinii technicznej z dnia 12 października 2022 r. geodeta wskazał, że mimo nakłaniania stron do ugody, granica między działkami [...] i [...] nadal pozostaje sporna. Z tej przyczyny geodeta przekazał dokumentację Wójtowi Gminy S., który decyzją z dnia [...] 2022 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozgraniczenia wyżej wymienionych nieruchomości i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). W sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w związku z istniejącym sporem dotyczącym przebiegu linii granicznej pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność wnioskodawcy J. P. oraz nieruchomością sąsiednią oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa – N. Z.. Na fakt istnienia tego sporu wskazuje także jednoznacznie treść pism kierowanych do siebie nawzajem przez strony, a dotyczących kwestii naruszenia prawa własności (k. 43-51 akt administracyjnych). Nie ma zatem wątpliwości, że spór istnieje, nawet jeśli w odczuciu strony skarżącej przebieg granicy sporny nie jest. Zatem w okolicznościach sprawy, w sytuacji, gdy istnieje spór co do przebiegu granicy, nie można zasadnie twierdzić, że interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym ma tylko jedna ze stron postępowania, a w szczególności, że kosztami tymi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy miałby być w całości obciążony wnioskodawca J. P.. Postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się w interesie właścicieli obu nieruchomości, których granica stała się sporna, a zatem zarówno w interesie J. P., który złożył wniosek o rozgraniczenie, jak również w interesie strony skarżącej – N. Z.. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym właścicieli obu rozgraniczanych nieruchomości. Sąd uznał za zasadną metodologię rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego przyjętą przez organ pierwszej instancji. Niewątpliwie każda ze stron tego postępowania rozgraniczeniowego miała interes prawny w rozgraniczeniu. Trafne jest stanowisko organu, że koszty rozgraniczenia należało podzielić pomiędzy właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Ponieważ w niniejszej sprawie rozgraniczenie dotyczyło dwóch granic, właściciele nieruchomości położonych po obu stronach każdej z ustalonych granic powinni ponieść łącznie połowę ogólnej kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynoszącej [...] zł, czyli po [...] zł. Przedmiotu sporu w sprawie nie stanowiła ogólna wysokość kosztów obejmujących wynagrodzenie upoważnionego geodety określone w zaakceptowanej przez organ pierwszej instancji ofercie cenowej upoważnionego geodety. Kwota ta odpowiada także kosztom wynagrodzenia geodety w analogicznych sprawach. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności. W sposób wyczerpujący zebrały i rozważyły cały zebrany materiał dowodowy, a następnie do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwe przepisy prawa. Materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania postanowienia o kosztach rozgraniczenia. Zaskarżone postanowienie prawidłowo wyjaśnia podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Nie naruszono przy tym ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów prawa procesowego. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i nie zachodzą podstawy do jego uchylenia. W konsekwencji i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.