III SA/Lu 257/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Wiesława Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2005 r. sprawy ze skargi T.M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004r.Nr [...] w przedmiocie zmiany składu osobowego komisji rewizyjnej oddala skargę 55555555Sygn. akt SA/Lu 257/05 Uzasadnienie Zaskarżoną uchwałą nr XV/132/2004 z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej Rada Gminy na podstawie art. 18 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) odwołała ze składu osobowego Komisji Rewizyjnej T. M., przewodniczącą Komisji Rewizyjnej, C. K., członka Komisji Rewizyjnej, A. M., członka Komisji Rewizyjnej oraz powołała do składu osobowego Komisji Rewizyjnej J. F., S. G., E. M. Wykonanie uchwały powierzono przewodniczącemu Rady Gminy. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Z akt sprawy wynika, że skarżąca T. M. złożyła w Urzędzie Wojewódzkim Delegatura skargę z dnia [...] maja 2004 r. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr XV/132/2004 w sprawie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały. W odpowiedzi na skargę T. M. Kierownik Delegatury stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W dniu [...] kwietnia 2005 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarga radnej Rady Gminy T. M. na uchwałę Rady Gminy nr XV/132/2004 z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie zmiany składu osobowego Komisji Rewizyjnej. Skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały podnosząc, że naruszono prawa skarżącej, pozbawiając ją funkcji przewodniczącej tej komisji, jak również członkostwa w tej komisji. Skarżąca została powołana na członka Komisji Rewizyjnej uchwałą Rady Gminy nr II/4/2002 z dnia [...] listopada 2002 r., a następnie na podstawie § 64 ust. 2 statutu Gminy na przewodniczącą tej komisji. Po dwóch latach pracy w Komisji Rewizyjnej została odwołana z tej komisji na podstawie ustnego wniosku wiceprzewodniczącego Rady Gminy wprowadzonego do porządku obrad podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] kwietnia 2004 r. Skarżącej nie przedstawiono żadnego zarzutu popartego prawnym uzasadnieniem, tylko odwołano ją na podstawie pomówień, nie dając jej możliwości obrony. Na tej samej sesji wprowadzono do porządku obrad wniosek i odwołano skarżącą. T. M. podniosła, że jako radna nie naruszyła żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym oraz statutu Gminy. Zdaniem skarżącej skoro ani w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, ani w postanowieniach statutu nie uregulowano trybu odwoływania członków Komisji Rewizyjnej, to odwołanie jej jako przewodniczącej i członka komisji nie miało podstaw prawnych. Zaskarżoną uchwałą ponadto powołano do składu osobowego Komisji Rewizyjnej E. M. i S. G. Natomiast zgodnie z § 15 ust. 2 statutu Gminy "radny może być członkiem najwyżej dwóch komisji stałych". Wymienione osoby były w momencie powołania do Komisji Rewizyjnej członkami dwóch komisji stałych: Komisji Budżetu, Rozwoju Gospodarczego oraz Inicjatyw Społecznych, Komisji Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Mienia Komunalnego oraz Porządku Publicznego, nie zrezygnowały z członkostwa w co najmniej jednej z tych komisji i tym samym stały się członkami trzeciej komisji. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] września 2004 r. wniosła na przedmiotową uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt III SA/Lu 612/04), który w dniu 15 lutego 2005 r. odrzucił skargę z uwagi na fakt, iż skarżąca nie zwróciła się do organu gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] lutego 2005 r. skarżąca zwróciła się do Przewodniczącego Rady Gminy o uchylenie uchwały Rady Gminy nr XV/132/2004 z dnia [...] kwietnia 2004 r. Przewodniczący Rady Gminy przedstawił to wezwanie na sesji Rady Gminy w dniu [...] marca 2005 r. W dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżąca otrzymała na piśmie stanowisko Rady Gminy, w którym poinformowano skarżącą, że Rada Gminy odmówiła uchylenia przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że przedmiotowa uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy w dniu [...] kwietnia 2004 r. po uprzedniej zmianie porządku obrad w trybie § 34 Statutu Gminy. Zgłoszony wniosek o uzupełnienie porządku obrad o pkt 8 w brzmieniu "Zmiany w składzie Komisji Rewizyjnej" został przegłosowany bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zgodnie z art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) rada gminy jest organem umocowanym do powoływania i odwoływania komisji rewizyjnej, w skład której wchodzą radni z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy. Cytowany przepis nie określa, z jakich powodów odwołuje się jej członków. Rada gminy ma prawo swobodnego kontrolowania składu osobowego komisji rewizyjnej. Ustawodawca nie dopuścił też możliwości odmiennego uregulowania tej kwestii w statucie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność rozpoznania skargi przez sąd. Przedmiotem kognicji sądu administracyjnego na gruncie tej normy prawnej są sprawy z zakresu administracji publicznej, a więc nie każda uchwała lub zarządzenie organu gminy . Sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 cyt. ustawy samorządowej, niewątpliwie nie obejmują spraw załatwionych przez wydanie indywidualnych decyzji administracyjnych. Taka kompetencja przysługuje wójtowi lub burmistrzowi, a kontrola owych decyzji następuje w trybie instancyjnym (art. 39 tej ustawy) i sądowoadministracyjnym, na zasadach ogólnych. Zaskarżeniu w trybie art. 101 u.s.g. podlegają uchwały zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, a także wszelkie inne uchwały, a więc akty o charakterze ogólnym bądź nawet indywidualnym, regulujące wykonywanie przez organy samorządu ich zadań administracyjnych. Uchwała, którą skarży do Sądu T. M., dotyczy odwołania jej ze składu osobowego i funkcji Przewodniczącej Komisji Rewizyjnej. Obligatoryjność powołania komisji rewizyjnej rady gminy wynika z treści art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie. Poza komisją rewizyjną rada gminy może ze swojego grona powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy (art. 21 cyt. ustawy). Ustawa przyporządkowuje komisje radzie gminy, która uchwałami reguluje działalność tych organów samorządu. A więc te uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu, mają charakter organizacyjno-kompetencyjnych. Struktura organizacyjna gminy jest dostosowana do wykonywania zadań publicznych. Dlatego też uchwała mająca za przedmiot zmiany w strukturze organizacyjnej podmiotu administracji publicznej jest uchwałą będącą wyrazem władczych funkcji gminy, powierzonych jej ustawowo przepisami prawa publicznego, realizowanych samodzielnie i tym samym jest uchwałą z zakresu administracji publicznej (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2005 r., OSK 1469/04, publ. Wokanda 2005, nr 6 str.39). Za dopuszczalnością zaskarżenia do sądu uchwał dotyczących składu osobowego komisji rewizyjnej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2000 r. II SA 2679/99, publ. Lex nr 55324, w którym stwierdził, że art. 18a ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym poświęcony komisji rewizyjnej nie określa, z jakich powodów odwołuje się jej członków. Według jego ustępów 1, 2 i 5 rada gminy powołuje komisję rewizyjną spośród radnych, nie można członkostwa tej komisji łączyć z funkcją przewodniczącego rady, zastępcy i członka zarządu gminy, a jej zasady i tryb działania określa statut gminy. Pozostawiając radzie gminy prawo swobodnego kontrolowania składu osobowego komisji rewizyjnej (poza wymienionymi ograniczeniami), ustawodawca nie dopuścił możliwości odmiennego uregulowania tej kwestii w statucie gminy, jako wykraczającej poza zasady i tryb działania tej komisji. Sąd mając na uwadze powyższe, jak również wynikające z art. 45 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez Sąd, uznał, że skoro sprawa niniejsza nie ma bez wątpienia charakteru sprawy cywilnej, do rozpoznania której powołany byłby sąd powszechny, zachodzą przesłanki do uznania sprawy za szeroko rozumianą sprawę z zakresu administracji publicznej jako wynikającej z władczej metody rozstrzygnięcia. Kolejnym wymogiem skutecznego zaskarżenia aktu z zakresu samorządowej administracji publicznej jest wezwanie właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanka ta została przez skarżącą wypełniona i po otrzymaniu odpowiedzi odmownej od rady gminy, w ustawowo zakreślonym terminie złożyła skargę do sądu, T. M. wykazała, iż posiada interes prawny do jej zaskarżenia, gdyż skarżona uchwała według niej narusza jej uprawnienia do udziału w pracach komisji rewizyjnej na prawach członka i jest to prawo kształtowane normą prawa materialnego. Art. 18a u.s.g. stanowi, iż rada gminy powołuje komisję rewizyjną, w skład której wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 (tj. przewodniczącego czy wiceprzewodniczącego rady gminy). Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. W sprawie niniejszej należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż T. M. na członka Komisji Rewizyjnej wybrana została przez Radę Gminy (uchwała Rady Gminy Nr II/4/2002 z dnia [...] listopada 2002 r.). W aktach sprawy brak jest dowodu, by skarżącą do składu komisji delegował któryś z klubów. Również brakuje danych, by odwołanie jej z członka komisji naruszyło prawa klubu do posiadania swojego przedstawiciela w komisji, a na ten fakt skarżąca nie powołuje się w skardze. Oznacza to, że T. M. w Komisji Rewizyjnej była przedstawicielem wszystkich radnych. Ponieważ według § 23 statutu Gminy obowiązującego w dacie odwołania skarżącej, rada rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji, to należy stąd wywieść, że zarówno powołanie, jak i odwołanie członka Komisji Rewizyjnej następuje w tej formie . Podjęcie uchwały o odwołaniu ze składu osobowego Komisji Rewizyjnej T. M. poprzedzone zostało zmianą porządku obrad sesji rady oraz dyskusją, w której uczestniczyła skarżąca. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że nie został spełniony wymóg przedstawienia jej przyczyn odwołania oraz że odwołanie z członka komisji rewizyjnej powinno być poprzedzone naruszeniem prawa przez odwoływanego. Ustawa o samorządzie gminnym oraz statut nie określają, jakie są przesłanki odwołania radnego z członka komisji. Dlatego pogląd prezentowany przez skarżącą nie znajduje żadnych podstaw prawnych. Rada gminy działając na podstawie art. 18a ustawy o samorządzie gminnym ma prawo swobodnego decydowania o tym, który z jej członków wykonywać będzie funkcje kontrolne powierzone jej mocą przepisów prawa. To członkowie rady wybierając ze swojego grona skład osobowy komisji rewizyjnej, obdarzają zaufaniem osoby, które działają w jej imieniu. Z tych względów rada musi posiadać prawo swobodnego kontrolowania jej składu osobowego. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, ponieważ odwołanie i powołanie nowych członków komisji nastąpiło w ramach przyjętego porządku obrad sesji po dyskusji nad tym punktem obrad. Głosowanie również odbyło się zgodnie z prawem. W tej sytuacji na legalność podjętej uchwały nie wpływa ocena pracy skarżącej w komisji. Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi, iż nowo wybrani członkowie komisji rewizyjnej jako członkowie dwóch innych komisji nie mieli prawa zostać wybranymi do tej komisji. Art. 18 a ust. 2 cyt. ustawy wyklucza jedynie ze składu komisji rewizyjnej przewodniczącego i wiceprzewodniczącego rady, a ten wymóg nie został naruszony . § 15 statutu ma zaś charakter porządkowy i nie zawiera normy bezwzględnie zakazującej pracy radnego w kilku komisjach. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.