III SA/Lu 282/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w dniu 28 kwietnia 2016 r. wpłynął wniosek M. P. o przyznanie płatności na rok 2016. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wydał w dniu [...] marca 2017 r. decyzję o odmowie przyznania zawnioskowanej płatności. Powyższa decyzja została wysłana na adres wskazany przez M. P. we wniosku z dnia 11 maja 2004 r. o wpis do ewidencji producentów, tj. [...], [...]. Zwrot przesyłki z adnotacją "Błędne dane adresowe" nastąpił w dniu 27 marca 2017 r. W dniu 13 kwietnia 2017 r. M. P. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. P. o wydanie wszystkich decyzji za rok 2016. W dniu 25 kwietnia 2017 r. skarżący wniósł odwołanie. W tych warunkach należało stwierdzić, że odwołanie wniesiono po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Termin na złożenie odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2017 r. upłynął bowiem w dniu 10 kwietnia 2017 r. Stwierdzenie, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązywało organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ argumentował dalej, że ustawodawca precyzyjnie wyznaczył miejsca, w których doręczenie jest prawnie dopuszczalne. W przypadku osób fizycznych przyjęto zasadę, że podstawowym miejscem dla doręczeń pism procesowych jest mieszkanie adresata - miejsce faktycznego zamieszkiwania. Skuteczność doręczenia przesyłki należy oceniać w ścisłym powiązaniu z art. 41 § 1 kpa, który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu. Dopiero w razie zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 kpa). Ze względu na obowiązek wskazania w podaniu adresu osoby, od której ono pochodzi (art. 63 § 2 kpa), adresem będzie miejsce wskazane przez stronę. Organ nie posiada uprawnienia do badania zgodności podanego adresu z adresem faktycznym zamieszkania strony. Spoczywa na nim obowiązek doręczania pism stronie pod wskazany przez nią adres. Organ podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. W dniu 11 maja 2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. P. wpłynął wniosek o wpis do ewidencji producentów, dotyczący M. P., wskazującego adres do korespondencji - [...] [...], [...]. Tymczasem w złożonym w dniu 25 kwietnia 2017 r. odwołaniu M. P. wskazał jako adres [...] [...], [...]. Organ zauważył, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, producent jest obowiązany do zgłoszenia kierownikowi biura powiatowego Agencji każdej zmiany danych zawartych we wniosku o wpis do ewidencji producentów, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmiany. Czynność związana ze złożeniem zmiany danych do wniosku o wpis do ewidencji producentów następuje na formularzu wniosku, którego wzór obowiązuje na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wzoru zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. P. wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji w sprawie o przyznanie płatności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd z zastrzeżeniem art. 57a, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych zasad, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten wydany został z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie, przy czym są to naruszenia, które Sąd był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie przepisu art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Na tle powołanego unormowania odnotowania wymaga, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania, czy też dochowanie terminu, uznać należy za naruszające zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w sprawie płatności ONW na rok 2016. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że w przypadku aktu stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, kontroli sądowej podlega wyłącznie postanowienie rozstrzygające tę formalnoprawną kwestię. Mimo podniesionych w skardze zarzutów, Sąd nie jest uprawniony do tego, aby odnieść się do kwestii merytorycznych stanowiących przedmiot decyzji, od której wniesiono odwołanie. Z tych powodów analizie Sądu podlegały wyłącznie kwestie związane z prawidłowością zastosowania przez organ odwoławczy, w stanie faktycznym sprawy, regulacji prawnej zamieszczonej w art. 134 K.p.a. W sprawie niniejszej organ II instancji stwierdził, że odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] zostało wniesione z uchybieniem terminu. Według organu II instancji, doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 27 marca 2017 r., tj. w dacie zwrotu przesyłki (zawierającej wymienioną decyzję) z zamieszczoną adnotacją "Błędne dane adresowe". W związku z tym, czternastodniowy termin do złożenia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a., upłynął z dniem 10 kwietnia 2017 r. Zdaniem organu II instancji odwołanie skarżącego z dnia 25 kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego) zostało wniesione po upływie tego terminu, co zobowiązywało organ do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Charakter sporu w niniejszej sprawie wymagał rozważenia, czy doręczenie decyzji organu I instancji rzeczywiście nastąpiło i w jakim trybie. Oceniając zaskarżony akt w tym kontekście, należy przede wszystkim odwołać się do unormowań regulujących instytucję doręczenia w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 39 K.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz.U. z 2012 r., poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby. Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym osobom fizycznym jest uregulowane w art. 40-44 K.p.a. Podstawowym sposobem doręczania pism w tym postępowaniu jest doręczenie korespondencji bezpośrednio stronie: w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, pod adresem do doręczeń w kraju, w lokalu organu administracji publicznej, lub w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 40 § 1 - 5 i art. 42 § 1 - 3 K.p.a.). W razie niemożności takiego doręczenia zastosowanie znajduje doręczenie zastępcze za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 K.p.a.). Stosuje się też fikcję prawną doręczenia polegającą na przechowywaniu przez 14 dni pisma skierowanego do strony w placówce pocztowej lub urzędzie gminy (miasta), a adresata zawiadamia się dwukrotnie o miejscu pozostawienia pisma (art. 44 § 1 - § 4 K.p.a.). Przytoczone regulacje przede wszystkim porządkują sposób doręczania osobom fizycznym korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie stanowią gwarancję procesową dla stron postępowania doręczania im korespondencji tylko w przewidziany przepisami sposób. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń traktuje się jako gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawa. Ponieważ te regulacje mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności, kiedy podejmuje ona starania mające jej zapewnić prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1817/11; Lex nr 1298498). W przedmiotowej sprawie nie miał miejsca żaden ze sposobów doręczania pism stronie postępowania, o których mowa w art. 40-44 K.p.a. Decyzja organu I instancji nie została bowiem doręczona ani stronie osobiście, ani dorosłemu domownikowi (sąsiadowi, dozorcy domu), ani też nie nastąpiło doręczenie pisma na podstawie art. 44 § 1-4 K.p.a. Podnieść należy, że decyzja jako akt podjęty, a następnie uzewnętrzniony przez jego wydanie, nabiera cech decyzji administracyjnej przez zakomunikowanie treści tego aktu stronie. Wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 K.p.a.), polegającym na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, ale przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, tzn. doszła do jej wiadomości faktycznie lub wskutek fikcji prawnej doręczenia, w trybie art. 44 K.p.a. i niepodjęcia przesyłki w terminie. Dopóki decyzja nie zostanie zakomunikowana stronie, jest aktem niewywierającym dla strony żadnych skutków. Dopiero uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stanowi o wprowadzeniu jej do obrotu prawnego i stwarza możliwość wniesienia odwołania. Nieskuteczne doręczenie decyzji powoduje, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. Określona art. 129 § 2 K.p.a. metoda liczenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia od daty doręczenia decyzji (postanowienia) została ustalona w interesie stron postępowania i nie może być interpretowana w sposób, który przyniósłby uszczerbek w prawach strony. W realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 27 marca 2017 r. Z dokumentu jakim jest zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji (k. 83 akt adm.) wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] opatrzono adnotacją "Błędna dane adresowe" i w dniu 27 marca 2017 r. zwrócono do nadawcy (do organu). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe, przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej. Oznacza to, że operator pocztowy nie ma uprawnień do kontroli, ani korygowania adresu, nie jest też zobowiązany do dokonania doręczenia przesyłki pod innym adresem, niż znajdujący się na przesyłce (por. postanowienie SN z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. II CZ 5/17; Lex nr 2331706). Stosownie zaś do art. 32 ust. 1 zd. 1. ustawy Prawo pocztowe, przesyłkę pocztową, której nie można doręczyć adresatowi, operator pocztowy, który zawarł z nadawcą umowę o świadczenie usługi pocztowej, zwraca nadawcy. Skoro nie zostały spełnione warunki doręczenia pisma, o których mowa w art. 40-44 K.p.a., z powodu "Błędnych danych adresowych", to organ nie był uprawniony do stwierdzenia, że strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Postanowienie to wydano zatem bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego z naruszeniem zasad postępowania uregulowanych przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. W tych okolicznościach organ II instancji nie mógł przyjąć, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie w dniu 27 marca 2017 r. i od tego dnia należy liczyć termin do wniesienia odwołania. W konsekwencji, z naruszeniem art. 134 K.p.a., wydano postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W świetle powyższych rozważań zaskarżone rozstrzygnięcie było nieprawidłowe i przedwczesne. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ p.p.s.a., zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.