III SA/Lu 3/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia NSA Danuta Małysz, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przywrócenia pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr rep. [...], po rozpatrzeniu wniosku C. S. (działającego jako pełnomocnik P. S.) o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] września 2010 r. rep. [...], odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 20 grudnia 2004 r. rep. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik P. S. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. z dnia [...] września 2004 r. znak. [...] w sprawie przywrócenia pasa drogowego ulicy W. na odcinku od ulicy M. w kierunku ulicy B. na wysokości przejścia dla pieszych do stanu poprzedniego poprzez usunięcie tymczasowego kiosku handlowego i nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego od dnia 15 stycznia 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2004 r. w wysokości 11 498 zł. Organ wyjaśnił, że decyzja Kolegium była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. w sprawie III SA/Lu 203/05 oddalił skargę. Organ wyjaśnił następnie, że oddalenie skargi było wynikiem rozważenia przez Sąd przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu wyrok Sądu w tej sprawie zamknął organowi drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium powołało się w tym zakresie na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, w której wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie uwzględniło zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 391/06. Ustosunkowując się do tego zarzutu organ odwoławczy wyjaśnił, że wyrokiem tym, wydanym w przedmiocie zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, sąd oddalił skargę na postanowienie Kolegium z dnia 10 lipca 2006 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 203/05 nie zakwestionowały decyzji organu pierwszej instancji, to skład orzekający nie może wydać innego rozstrzygnięcia. Stwierdził ponadto, że nie jest sporne, że organ nadzoru nie zakwestionował uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 28 stycznia 1999 r., zatem za postanowieniami zawartymi w uchwale przemawia domniemanie jej legalności. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł P. S., reprezentowany przez C. S. (pełnomocnictwo - k. 14 i 21-22 akt sądowych). Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kolegium z dnia 24 września 2010 r., zarzucając, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie upoważniała i nie upoważnia Rady Miejskiej w C. do podjęcia uchwały z dnia 28 stycznia 1999 r. Nr V/37/99, na mocy której Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w C. został upoważniony do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej wynikających z ustawy o drogach publicznych, co dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie III SA/Lu 391/06. Skarżący podkreślił, że ewentualne upoważnienie dla Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. mógł wydać tylko Prezydent Miasta C.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. rep. [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. z dnia [...] września 2004 r. znak. [...] w sprawie przywrócenia pasa drogowego i nakładającej na skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego. Jest poza sporem, że decyzja Kolegium z dnia [...] grudnia 2004 r. poddana została – przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności - kontroli sądu administracyjnego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. S. na tę decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i postępowania. Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez organ przepisów o właściwości. Sąd podzielił w tym względzie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., stwierdzając, że Kolegium prawidłowo wywiodło kompetencję Zarządu Dróg Miejskich w C. do wydania decyzji w sprawie zajęcia pasa drogowego i nałożenia kary pieniężnej z uchwały nr IV/27/02 Rady Miejskiej w C. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie nadania Statutu Zarządowi Dróg Miejskich, zgodnie z którym do zadań Zarządu należy między innymi pobieranie opłat i kar pieniężnych oraz z uchwały nr V/37/99 Rady Miejskiej w C. z dnia 28 stycznia 1999 r. w sprawie upoważnienia dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Sąd wskazał, że w § 1 uchwały z dnia 28 stycznia 1999 r. upoważniono dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w C. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obejmujących zarządzanie drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta. Upoważnienie to obejmuje - zdaniem Sądu - drogę kategorii powiatowej, objętą zaskarżoną decyzją, ponieważ położona jest ona w granicach administracyjnych miasta. Wyrok Sądu jest prawomocny. Prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w tej sytuacji organ obowiązany był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie akceptowany jest bowiem pogląd, że wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną powinno stanowić podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: k.p.a.) w sytuacji, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania stwierdzenia nieważności, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, opubl. w ONSAiWSA 2010, z. 2, s. 18). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd, stwierdzając zgodność z prawem zakwestionowanej decyzji). Gdyby jednak występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskazał okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwrócił uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. W tych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany byłby rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa. Wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi – w świetle przedstawionych wywodów – konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem stwierdzenia przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo dokonały wstępnej oceny, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i prawidłowo ustaliły, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocena prawna decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] grudnia 2004 r., w szczególności uznanie przez Sąd, że decyzja w przedmiocie zajęcia pasa drogowego i nałożeniu kary pieniężnej wydana została przez kompetentny organ, prawidłowo upoważniony, stanowi przedmiotową przyczynę niedopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest zatem zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).