III SA/Lu 300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie WSA Jerzy Drwal, SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 kwietnia 2011 r., Nr [...], po rozpoznaniu wniosku o B. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1988 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 13 stycznia 2011 r., Nr [...] odmawiającą B. C. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej kwocie 37.786,38 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 8.562,96 zł oraz na Fundusz Pracy w kwocie 2.371,39 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że odmowa umorzenia należności z tytułu składek nastąpiła z uwagi na niewystąpienie przewidzianej w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych sytuacji całkowitej nieściągalności, a także okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – w myśl ust. 3a przywołanego artykułu. Jednocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter fakultatywny, w związku z czym nawet w sytuacji zaistnienia przesłanek dających możliwość umorzenia należności organ nie jest zobowiązany do podjęcia decyzji pozytywnej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że B. C. jest zatrudniona na podstawie umowy zlecenia w Banku Spółdzielczym, osiągając z tego tytułu dochód w wysokości 958,15 zł netto miesięcznie, ponadto pobiera alimenty na rzecz 3 córek w kwocie 950 zł miesięcznie oraz świadczenia rodzinne z Ośrodka Pomocy Społecznej. Łączny miesięczny dochód rodziny skarżącej wynosi około 2.238,15 zł. Z przedłożonego przez skarżącą zestawienia wynika, że w styczniu 2011 roku B. C. poniosła wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, zakupem pożywienia, leków, opłatą za zajęcia pozalekcyjne dzieci oraz spłatą kredytu w łącznej kwocie 1.457 zł. Skarżąca z tytułu kredytu zaciągniętego w Banku ma dług w wysokości 3.057,89 zł, który spłaca w miesięcznych ratach po 198,05 zł. Ma również zobowiązania wobec P. i K. na łączną kwotę 1.770,57 zł plus odsetki, które dochodzone są w postępowaniu egzekucyjnym, wskazuje także na zadłużenie wobec matki T. B. na kwotę 25.000 zł. Nie posiada nieruchomości, ruchomości i wierzytelności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał nadto, że zadłużenie B. C. z tytułu składek za okres od listopada 1999 roku do grudnia 1999 roku oraz od października 2002 roku do maja 2002 roku jest aktualnie objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, który do chwili obecnej nie podjął decyzji o umorzeniu postępowania. Ponadto istnieje możliwość wdrożenia postępowania egzekucyjnego w ramach zajęcia wierzytelności z tytułu umowy zlecenia. W świetle powyższych okoliczności organ uznał, że w sprawie nie został spełniony wymóg całkowitej nieściągalności, o którym mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Zakładu podnoszona przez skarżącą trudna sytuacja materialna, związana z samotnym wychowywaniem trojga małoletnich dzieci, nie może stanowić przesłanki do umorzenia, ponieważ pomimo trudności finansowych B. C. spłaca dług wobec innego wierzyciela (Banku) z pominięciem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Okoliczności przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek nie stanowi również stan zdrowia córek B. C., gdyż skarżąca nie przedłożyła dokumentacji medycznej potwierdzającej, że konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny uniemożliwia jej osiągnięcie dochodu i spłatę zadłużenia, a udokumentowane choroby dzieci nie są na tyle szczególne, aby stanowiły podstawę do umorzenia należności. Nadto organ wyjaśnił, że umorzenie należności ma wpływ na zdolność realizacji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jego zadań. Zakład jest więc zobligowany do uwzględniania przy rozpatrywaniu wniosków o umorzenie nie tylko indywidualnego interesu płatnika, lecz również interesu administrowanych funduszy. Na powyższą decyzję B. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której domagała się zmiany zaskarżonej decyzji i umorzenia należności z tytułu składek. Skarżąca powołała się na okoliczność przedawnienia należności z tytułu składek, wskazując, że w związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie może domagać się ich zapłaty. Jednocześnie zarzuciła dokonanie przez organ błędnej oceny, iż nie zachodzą przesłanki z art. 28 ustawy o systemie ubezpieczen społecznych, gdyż w ocenie skarżącej dołączone do wniosku dokumenty potwierdzają wystąpienie sytuacji całkowitej nieściągalności. Nadto B. C. podniosła, że od kwietnia 2011 roku zmuszona jest do korzystania z dodatkowej pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej na dożywianie dzieci. Wskazała również na utrzymujące się problemy zdrowotne córek oraz pogorszenie stanu zdrowia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. zmiany zaskarżonej decyzji i dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1988 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 roku Nr 205, poz. 1585 ze zm.) (dalej jako u.s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zawarte w przepisach normujących umarzanie należności z tytułu składek, tj. przepisach ust. 1 i 2 oraz ust. 3a art. 28 omawianej ustawy sformułowanie "mogą być umarzane" oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego, na co trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32). Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546). Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej w sprawie decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, kiedy została wszczęta egzekucja świadczeń pieniężnych z tytułu składek należnych za poszczególne miesiące od listopada 1999 roku. Natomiast w świetle przepisów art. 24 ust. 4 oraz 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, przewidujących dziesięcioletni termin przedawnienia tych należności oraz zawieszenie biegu przedawnienia od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, o której dłużnik został zawiadomiony, wskazana wyżej okoliczność może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Bezprzedmiotowym byłoby bowiem rozstrzyganie w kwestii umorzenia należności z tytułu składek, o i ile uległyby one przedawnieniu. Postępowanie w części dotyczącej składek przedawnionych podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje jednak, by organ administracji poczynił ustalenia odnośnie wymienionej, istotnej, okoliczności. Brak również w uzasadnieniu skarżonej decyzji ustaleń odnośnie postępowania egzekucyjnego dotyczącego składek należnych za objęte tą decyzją okresy, poza składkami należnymi za okres od listopada 1999 roku do grudnia 1999 roku oraz od października 2001 roku do maja 2002 roku. W uzasadnieniu decyzji jedynie też ogólnikowo wskazano na możliwość skierowania egzekucji do wierzytelności B. C. z tytułu umowy zlecenia. Natomiast ocena czy wystąpiła przewidziana w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. sytuacja całkowitej nieściągalności winna być oparta o całokształt okoliczności sprawy i Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien dokonać wyczerpujących ustaleń co do stanu postępowania egzekucyjnego na dzień wydania decyzji w przedmiocie wniosku o umorzenie przedmiotowej należności. Powinien zatem zasięgnąć stosownej informacji organu egzekucyjnego. Częściowo błędne są także ustalenia przyjęte przez organ za podstawę zaskarżonej decyzji, co jest wynikiem naruszenia zasady oceny dowodów przewidzianej w art. 80 k.p.a. Ustalenie przez organ administracji, że kwota 1.457 zł, stanowiąca wydatki poniesione przez B. C. w styczniu 2011 roku, obejmuje także wydatki związane z zakupem pożywienia, pozostaje w sprzeczności z treścią zestawienia zawartego przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz podniesioną w dalszej części tego wniosku argumentacją, iż na jedzenie, a także środki czystości, zakup przyborów szkolnych dla dzieci oraz nieprzewidziane wydatki, na przykład zakup nowej oprawy do okularów dziecka, pozostaje skarżącej kwota 770 zł, która nie jest wystarczająca na pokrycie wskazanych potrzeb (k. 62 akt). Z treści złożonego w postępowaniu administracyjnym oświadczenia B. C. o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej nie wynika też, by prowadzone było postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania świadczenia należnego od B. C. na rzecz K., jak ustalił to Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. Natomiast wprawdzie w Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził dokonanie analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów z dokumentów dołączonych do wniosku B. C. inicjującego postępowanie administracyjne, jak również do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednakże treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie potwierdza dokonania wszechstronnej oceny całokształtu dowodów i rozważenia wynikających z nich okoliczności. W szczególności organ nie odniósł się do dowodów złożonych przez B. C. dla potwierdzenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności ponoszenia wydatków w związku z własnym leczeniem oraz leczeniem okulistycznym córek ani też nie rozważył wynikających z tych dowodów faktów w kontekście sytuacji majątkowej skarżącej. Organ nie odniósł się także do argumentów B. C. odwołujących się do znaczącej wysokości należności z tytułu składek w relacji do wielkości uzyskiwanych przez skarżącą dochodów i świadczeń. W myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Kiedy zachodzi całkowita nieściągalność określa art. 28 ust. 3 u.s.u.s., przewidując, że ma to miejsce gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednakże ustalenie, że w sprawie nie ma miejsca przypadek całkowitej nieściągalności nie wyczerpuje badania podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Jak podniesiono już we wcześniejszej części uzasadnienia, w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek należności te mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. może to nastąpić, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla ubezpieczonego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1), a także w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2) oraz w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). W świetle przytoczonych przepisów, rozpoznając sprawę ponownie Zakład Ubezpieczeń Społecznych, kierując się przedstawionymi wcześniej wskazaniami Sądu, winien zatem w pierwszym rzędzie rozważyć czy zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności składek z przyczyn wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy. W sytuacji zaś ustalenia, że tego rodzaju sytuacja nie występuje, organ w dalszej kolejności oceni czy zachodzą przesłanki do umorzenia należności mimo braku nieściągalności, przewidziane w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Podstawę dla wymienionych rozważań powinny zaś stanowić ustalenia istotnych w sprawie okoliczności aktualne na dzień wydania ponownej decyzji. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.