III SA/Lu 321/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rada Miasta z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego dla nauczycieli stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz niektórych innych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w szkołach i przedszkolu prowadzących przez gminę w 2007 r., w części obejmującej rozdział [...] paragraf 9 ustęp 2 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. I Rada Miejska uchwałą nr [...] z dnia [...]., w sprawie regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz niektórych innych składników wynagrodzenia nauczycielom zatrudnionym w szkołach i przedszkolu prowadzonych przez gminę w [...]., ustaliła regulamin, który określa wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego. Obowiązywanie wskazanego regulaminu określono na okres od dnia [...]. do [...].. W uchwale wskazano iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. II Na przedmiotową uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu w L. złożył Wojewoda, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmujące rozdział VI § 9 ust. 2 Regulaminu, stanowiącego załącznik do uchwały, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wskazał, że kwestionowana przez niego uchwała wprowadza z mocą wsteczną gorsze niż dotychczas warunki- niższe o połowę stawki dodatku mieszkaniowego. Zdaniem skarżącego wejście w życie wskazanej uchwały z wsteczną mocą obowiązującą w sposób istotny narusza art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zasada wyrażona we wskazanym przepisie w zakresie stanowienia prawa nakazuje stosowanie zasady lex retro non agit – niedziałania prawa wstecz. Zgodnie z tą zasadą nie należy tworzyć prawa, które nakazywałoby stosowanie ustanowionych przepisów do sytuacji powstałych przed wejściem ich w życie. Skarżący wskazał, iż zasady ogłaszania aktów normatywnych oraz wprowadzanie ich w życie określone są przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. – o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W art. 4 ustawy określono, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba że dany akt określi termin dłuższy, a w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni. Art. 5 ustawy stanowi, iż aktom normatywnym można nadać wsteczną moc obowiązującą, jeżeli zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie. W uzasadnieniu wskazano, że zakaz retroakcji nie ma charakteru bezwzględnego i w uzasadnionych przypadkach może być naruszony, jednakże zasada zaufania obywateli do państwa wymaga by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną. Zdaniem skarżącego wejście w życie uchwały z wsteczną mocą obowiązującą niewątpliwie prowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej adresatów zaskarżonej uchwały. III W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała skargę w całości. W uzasadnieniu wskazano, iż podniesione przez organ zarzuty zostały uwzględnione w całości uchwałą Nr [...].z dnia [...]. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. W uchwale z dnia [...].. Rada Miejska zwiększyła wysokość nauczycielskiego dodatku mieszkaniowego do kwoty jaka obowiązywała w roku poprzednim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: IV Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z póź.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.i. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zaskarżona uchwała podjęta na podstawie między innymi art. 30 ust. 6, 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, stanowi akt wykonawczy do tejże ustawy, wobec czego należy uznać iż jest ona aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego zawierają rozstrzygnięcia generalne, które kierowane jest do niedookreślonego adresata. Adresatami mogą być zarówno wszystkie podmioty znajdujące się na obszarze działania organów stanowiących to prawo jak i niektóre ich kategorie (np nauczyciele). Prawo miejscowe wywiera skutki zewnętrzne swymi ustaleniami, swoją treścią prawną, kierowane są do wszystkich, którzy znajdują się w przewidzianej przez te akty sytuacjach. Są to akty wielokrotnego zastosowania, nie konsumują się przez jednorazowe zastosowanie, obowiązują do czasu ich uchylenia lub zmiany lub też z upływem czasu na jaki zostały ustanowione. Akty prawa miejscowego podlegają uprzedniemu ogłoszeniu w sposób nakazany ustawą. Wchodzą w życie, z zasady po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym danego województwa. Należy także zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 88 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jako prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż akty nie ogłoszone nie mogą wejść w życie czyli nie mają mocy obowiązującej. Data ogłoszenia aktu jest datą początkową, od której może on obowiązywać. Obowiązywanie aktu prawa miejscowego oznacza, iż dopiero od tej daty wywiera określone w nim skutki prawne. Przepis art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określił termin dłuższy. Wejście w życie prawa miejscowego może też nastąpić wcześniej niż po upływie 14 dni a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejście w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę obowiązującą w państwach demokratycznych, która polega na tym, iż nie należy stanowić norm prawnych które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy do zdarzeń które miały miejsce przed wejściem w życie normy prawnej. W art 5 w/w ustawa dopuszcza możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej ale jedynie w przypadku gdy zasady demokratycznego państwa nie stoją temu na przeszkodzie. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska zaskarżoną uchwałą z dnia [...] w § 1 ust. 2, wskazała iż Regulamin obowiązuje od dnia [...].. do dnia [...].. zaś uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wskazana uchwała została ogłoszona w dniu [...].. wobec czego weszła w życie z dniem [...]. Mając na wadze przedstawioną powyżej argumentację dotyczącą obowiązywania prawa miejscowego należy uznać, iż nadanie przepisom gminnym wstecznej mocy obowiązywania jest niezgodne z powołanymi przepisami. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi wyjątek określony w art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, dopuszczający możliwość działania prawa wstecz, gdyż zdaniem sądu, zasady demokratycznego państwa nie uzasadniają tego. Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska wprowadziła niższe stawki dodatku mieszkaniowego dla nauczycieli, w stosunku do stawek jakie obowiązywały w roku poprzednim, co pogorszyło sytuację kręgu podmiotów do których była adresowana zaskarżona uchwała. Prowadzi to do osłabienia zaufania obywateli do stanowionego prawa. Należy mieć na uwadze, że "w demokratycznym państwie jedną z podstawowych zasad określających stosunki między obywatelem a państwem jest zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Słusznie organ nadzoru zauważył, iż "zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągać za sobą." Odnosząc się do uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...]. zmieniającej § 9 ust. 2 regulaminu, należy zauważyć, iż zmiana dokonana przez Radę Miejską nie usunęła skutków uchwały w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmiana uchwały wywołuje skutki dopiero od dnia wejścia w życie uchwały zmieniającej (tj. uchwały z dnia [...].), natomiast do okresu poprzedzającego zmianę należy stosować przepisy poprzednie. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje odmienne skutki z uwagi na fakt iż stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie została podjęta. Natomiast zmiana uchwały dokonana przez organ gminy oznacza wyeliminowanie jej ze skutkiem od daty uchylenia (skutek ex nunc). Uchwała od daty jej podjęcia do daty zmiany traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca (sygn. akt: II SA/Lu 965/06). Uchwała nr [...].z dnia [...], mogła być stosowana tylko od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Oznacza to, że za okres 5 miesięcy 2007 r. osoby uprawnione nie miałyby możliwości prawnych wyegzekwowania należnych im dodatków. Zmiana przez Radę Miejską w/w uchwały w określonym zakresie, uchwałą nr [...].z dnia [...] i przywrócenie wysokości dodatków mieszkaniowych obowiązujących w 2006 r. nie usunęła negatywnych skutków dla osób uprawnionych zwłaszcza, że miała ona wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym. Do dnia wyrokowania w/w uchwała z [...] nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym, a więc nie wywołuje skutków prawnych. Należy także zauważyć, że skarżący wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, natomiast Rada Miejska dokonała tylko jej zmiany i ustalenia zawarte w uchwale tejże Rady Nr [...] z [...] o uwzględnieniu skargi Wojewody w całości są nieprawdziwe, bowiem skarga nie została przez nią uwzględniona w całości. Zmiana zaskarżonej uchwały nie usunęła skutków uchwały pierwotnej. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) orzeczono jak w sentencji.