III SA/Lu 323/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędzia WSA Jerzy Drwal ( sprawozdawca ), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2008r. sprawy ze skargi F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Filia w O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie opinii o lokalizacji salonu gier na automatach oddala skargę Uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2008 r. rozpatrzony został wniosek "F." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Filia w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier na automatach w C. przy ul. L. Powyższy wniosek Rada Miasta negatywnie zaopiniowała ( § 1 tejże uchwały ), a w jej uzasadnieniu podniosła, że w świetle ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.27 ze zm.), zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych, po skompletowaniu przez wnioskodawcę szeregu dokumentów, w tym opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Rada wskazała przy tym, że ustawodawca nie sprecyzował przesłanek lokalizacji ośrodka gier, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Odnosząc się do podanego we wniosku miejsca lokalizacji salonu gier, Rada stwierdziła między innymi, że przy ul. L. w C. usytuowany jest tzw. "deptak miejski" służący jako miejsce wypoczynku, spacerów i spotkań mieszkańców C. W pobliżu skupione są szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego oraz liczne placówki handlowe i usługowe. Ulica ta należy do najbardziej ruchliwych ulic miasta i mimo ciągłego monitoringu oraz wzmożonej ilości patroli Policji i Straży Miejskiej nie należy, podobnie jak i inne ulice do rejonów szczególnie bezpiecznych. Zlokalizowanie zatem przy ul. L. dodatkowego obiektu w postaci salonu gier na automatach, przyciągającego – jak należy przypuszczać – znaczną ilość osób, jeszcze bardziej skomplikuje nie tylko ruch, ale i utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rada argumentowała dalej, iż Komenda Miejska Policji w C. wyraziła w tej sprawie negatywną opinię, a Prezydenta Miasta podzielił ją. Powyższe względy – zdaniem Rady – przemawiały za negatywnym zaopiniowaniem wniosku. W skardze sądowej spółka "F." zarzuca, że zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 8 kpa oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach losowych oraz podnosi, iż negatywna opinia na temat lokalizacji salonu gier na automatach w C. przy ul. L. nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego i niemającego oparcia w przepisach prawa. W ocenie Spółki, uzasadnienie uchwały podaje okoliczności faktyczne mające stanowić podstawę kierunku wydanej opinii, podczas gdy zgromadzone dowody tych okoliczności nie potwierdzają, przy czym okoliczności na które powołuje się Rada Miasta nie dotyczą wprost lokalizacji salonu gier, toteż nie mogą stanowić opinii, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Spółki, z uzasadnienia uchwały i przywołanych w niej dokumentów nie wynikają przeciwwskazania co do konkretnej lokalizacji ośrodka gier, wynika natomiast generalnie negatywny stosunek radnych do legalnej działalności prowadzonej na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W uzasadnieniu skargi Spółka wywodzi, iż art. 8 kpa wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są inne powody. We wnioskach Spółka domaga się unieważnienia zaskarżonej uchwały ewentualnie stwierdzenia, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wnosi o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Z akt sprawy wynika, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz.27 ze zm.). Powołany przepis przewiduje, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie określa przesłanek, jakimi ma się kierować rada gminy przy wyrażaniu opinii na temat lokalizacji ośrodka gier. Ustawa ta wymaga od rady gminy przedstawienia tylko opinii w sprawie lokalizacji ośrodka gier. Oznacza to po pierwsze, że rada gminy może pozytywnie bądź negatywnie zaopiniować wskazaną przez wnioskodawcę lokalizację salonu gier, a po drugie rada działa w tym zakresie na zasadzie swobodnego uznania i nie podejmuje rozstrzygnięcia, decydującego o prawach i obowiązkach wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie - uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2008 r. - rozpatrzony został wniosek "F." spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Filia w O. z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie lokalizacji salonu gier na automatach w C. przy ul. L.. Powyższy wniosek Rada Miasta negatywnie zaopiniowała (§ 1 tejże uchwały ), a z motywów wskazanych w jej uzasadnieniu jasno wynika, że Rada nie chce, aby w tym miejscu funkcjonował salon gier. Argumentacja podniesiona w zaskarżonej uchwale wyraźnie wskazuje z jakich względów negatywnie opiniuje się wskazaną przez spółkę "F." lokalizację salonu gier. Rada wyjaśniła między innymi, że przy ul. L. w C. usytuowany jest tzw. "deptak miejski" służący jako miejsce wypoczynku, spacerów i spotkań mieszkańców C., wskazując iż w pobliżu znajdują się szkoły, przedszkola, miejsca kultu religijnego oraz liczne placówki handlowe i usługowe. Zaznaczyła, że ulica L. należy do najbardziej ruchliwych ulic miasta i mimo ciągłego monitoringu oraz wzmożonej ilości patroli Policji i Straży Miejskiej nie należy, podobnie jak i inne ulice do rejonów szczególnie bezpiecznych Zlokalizowanie przy ul. L. dodatkowego obiektu w postaci salonu gier na automatach – w ocenie Rady Miasta – zwiększy ilość osób w tym rejonie, a to jeszcze bardziej skomplikuje w tym miejscu nie tylko ruch, ale i utrzymanie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Odnotować należy, iż Rada Miasta rozpatrywała wcześniej – co wynika z uzasadnienia uchwały - wnioski w sprawie lokalizacji salonów gier na automatach w centrum miasta, konsekwentnie i negatywnie opiniując lokalizację takich salonów, na przykład przy ul. S. (uchwałą z dnia [...] listopada 1997 r.), przy ul. L. (uchwałą z dnia [...] grudnia 1999 r.), przy ul. A. (uchwałą z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach, Spółka nie można skutecznie zarzucać, że nie wzięto poważnie pod uwagę jej wniosku o pozytywne zaopiniowanie lokalizacji salonu gier. Nie jest też tak, że wydana w tej sprawie uchwała nosi cechy rozstrzygnięcia dowolnego, nieopartego na przepisach prawa, skoro Rada prawidłowo wyjaśnia znaczenie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych i podaje jednocześnie konkretne argumenty przemawiającą za negatywną opinią w przedmiocie usytuowania salonu gier przy ul. L. Są nimi i bliska lokalizacja przedszkoli, szkół i miejsc kultu religijnego, i względy związane z utrzymaniem bezpieczeństwa i porządku publicznego przy tej ulicy. Stąd nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia zasad określonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ( zasady demokratycznego państwa prawnego i zasady praworządności, stanowiącej że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa). Podobnie ocenić trzeba zarzuty i wnioski, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem dyspozycji wynikającej z art. 8 kpa i nie uwzględnia stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądowym ( w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2015/06 zawierającym tezę, że wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody w stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz w wyroku tegoż Sądu z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1582/05) wyrażającym zapatrywanie, iż spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 kpa wymaga, aby uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody). Przepis art. 8 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada pogłębiania zaufania do organów państwa, konkretyzująca zasadę praworządności, nie może być – jak tego chce Spółka - rozumiana w ten sposób, że przedłożone przez nią dowody w postaci pism organów Policji (Komend Miejskich Policji z D., W.) oraz służb miejskich (Straży Miejskiej w R., w P. ), informujących, że nie odnotowano zakłóceń ładu i porządku publicznego w funkcjonujących już salonach gier należących do Spółki, obligowały Radę Miasta do wydania pozytywnej opinii. Odnosząc się do przywołanego przez Spółkę poglądu prawnego, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2005 r. sygn. akt II GSK 249/05 (publ. ONSAiWSA 2006/6/85), że ustawodawca nie sprecyzował przesłanek lokalizacji, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii i ta swoboda uznania odnosić się może jedynie do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do oceny innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją, należy wyjaśnić, że Rada Miasta wcześniej negatywnie zaopiniowała lokalizację salonów gier w innych miejscach miasta (przy ul. S., czy ul. L.), na co sama wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nie świadczy to jednak o wadliwości uchwały, gdyż Rada generalnie – jak to wynika z treści uzasadnienia uchwały – jest przeciwna lokalizacji ośrodków gier w centrum miasta. Nie oznacza to, iż w rozpatrywanej sprawie Rada korzystając ze swoich uprawnień opiniodawczych wypowiedziała się na temat przesłanek niezwiązanych z wnioskowaną lokalizacją. Wyraźnie bowiem oceniła lokalizację ośrodka gier przy ul. L. i w żaden sposób nie wypowiadała się w kwestii, czy Spółka jako podmiot gospodarczy może prowadzić salon gier. Skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. w pełni podziela wyrażone w wyroku, a cytowane powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie wskazuje również, aby Rada Miasta negatywnie odnosiła się do działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółkę. Zatem nie przekroczyła swoich uprawnień w zakresie opiniowania, wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Świetle wyżej przedstawionych rozważań odnoszących się do argumentów, ocen i wniosków wynikających ze skargi, nie mogła być ona uznana za zasadną, wobec czego należało ja oddalić na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.