III SA/Lu 323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy wydaną wobec M. K. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Z akt sprawy wynika, że w dniu 11 maja 2004 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek za okres od grudnia 1992 r. do grudnia 1993 r., uzasadniony trudną sytuacją materialną. Zakład decyzją z 28 września 2004 r. nr [...] odmówił umorzenia wnioskowanych należności i odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, stwierdził, iż zadłużenie wnioskodawcy objęte jest egzekucją administracyjną prowadzoną przez urząd skarbowy, a należności zostały zabezpieczone poprzez dokonanie wpisu do rejestru zastawów skarbowych. Nie zachodzą zatem przesłanki wymienione w art. 28 ustawy, kwalifikujące należności jako całkowicie nieściągalne. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 13 grudnia 2004 r. nr [...] podtrzymał stanowisko organu I instancji. Wyrokiem z 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 439/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność ww. decyzji Prezesa Zakładu, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony - Prezesa Zakładu zamiast Ministra Polityki Społecznej. Minister Pracy i Patyki Społecznej postanowieniem z 15 marca 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżącego do rozpoznania Prezesowi Zakładu. Decyzją z 9 maja 2006 r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes Zakładu utrzymał w mocy decyzję Zakładu z 28 września 2004 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek. Powtórzył argumenty zawarte w decyzji pierwszo-instancyjnej. Stwierdził, że Skarżący jest współwłaścicielem samochodu, na którym został ustanowiony zastaw celem zabezpieczenia należności, poza tym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zdaniem organu bezsporne jest zatem, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 28 ustawy, kwalifikujące należności jako całkowicie nieściągalne. Poza tym Prezes Zakładu uznał, że udokumentowane przez Skarżącego problemy finansowe nie stanowią wystarczającej przesłanki umorzenia należności. Stwierdził, że umorzenie należności może nastąpić w sytuacjach szczególnych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązanie się z zobowiązań, ale takie okoliczności w przypadku zobowiązanego nie zachodzą. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2128/06 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu z 28 września 2004 r. Sąd uznał, że obie zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pominął milczeniem uzasadniając decyzje niektóre twierdzenia strony oraz nie odniósł się do istotnych faktów. Ponadto Zakład w decyzji z 28 września 2004 r. skupił się wyłącznie na przesłankach umorzenia należności zawartych w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. i pominął przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), które w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie. Sąd zwrócił uwagę m. in. na to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnienia wymagał czy należności, których umorzenia odmówiono, nie uległy przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając kolejny raz wniosek skarżącego w sprawie umorzenia należności uznał, że nie zachodzą okoliczności kwalifikujące zadłużenie do umorzenia i decyzją z dnia 10 października 2007 r. odmówił umorzenia należności z tytułu składek. Skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia powołując się na przepisy art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. We wniosku skarżący wskazał trudną sytuację materialną swojej rodziny oraz wskazał, że należności z tytułu składek, których dotyczy wniosek o umorzenie tj. za okres grudzień 1992 r. – grudzień 1993 r. uległy przedawnieniu i nie powinny być wymagalne. Decyzją z dnia 19 grudnia 2007 r. Prezes Zakładu utrzymał w mocy poprzedzającą decyzję nie stwierdzając całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz okoliczności uzasadniających umorzenie na podstawie przepisów powołanego rozporządzenia. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, który uchylił ją wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 681/08. Sąd wskazał, że organ w istocie w ogóle nie zbadał przesłanek o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, czyli nie dokonał ustalenia, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, ponieważ te - jak wskazano w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2128/06 - wymagały analizy stanu majątkowego skarżącego, w ramach której należało wziąć pod uwagę wysokość zobowiązań, wysokość miesięcznych wydatków, zdolność do osiągania dochodu, itp. w zestawieniu z rzeczywistymi dochodami osiąganymi przez skarżącego. Organ powyższego nie ustalił, skupiając się jedynie na ewentualnej możliwości podjęcia przez skarżącego i jego małżonki pracy. Ponadto organ administracji nie uzupełnił akt przedmiotowej sprawy o dokumenty dotyczące postępowania egzekucyjnego, które - jak wskazano w wyroku z 15 listopada 2006 r. - pozwalałyby sądowi na kontrolę, czy dochodzone przez Zakład należności składkowe są nadal wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Powyższe jest istotne z uwagi na zarzuty skargi, w których Skarżący wyraźnie stwierdza, iż nie otrzymał tytułów wykonawczych skierowanych do Urzędu Skarbowego w L., a w samej decyzji brak jest informacji o ich skutecznym doręczeniu Skarżącemu (dłużnikowi). Powyższe wyjaśnienia - jak podkreślone wyżej - są konieczne do ustalenia, kiedy została egzekucja wszczęta oraz wskazanie, czy i w jakim czasie występowały okresy przerwania biegu przedawnienia, celem ustalenia czy dochodzone należności są nadal wymagalne, a wniosek Skarżącego o umorzenie jest ciągle przedmiotowy. Sąd wskazał że Prezes Zakładu przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien uzupełnić akta sprawy o dokumenty dotyczące postępowania egzekucyjnego, a następnie - w przypadku ustalenia, iż należności składkowe nie przedawniły się - ponownie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego znajdują zastosowanie przesłanki o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Prezes ZUS dokonał ponownej analizy stanu faktycznego, w tym przesłanek umożliwiających umorzenie należności z tytułu składek, wzywając skarżącego do udziału w czynnościach i złożenia stosownych dowodów wskazujących na stan majątkowy, sytuację rodzinną i zdrowotną. Organ ustalił, że należności, co do których toczy się postępowanie, nie uległy przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 35 i 36 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. nr 25, poz. 137 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym do 24 listopada 1998 r. - należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. Bieg przedawnienia przerywa odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik, przy czym podjęcie pierwszej czynności przerywającej 5-letni bieg terminu przedawnienia automatycznie powodowało wydłużenie tego terminu do lat 10. Takie same terminy przedawnienia przewidywała powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. Natomiast obowiązujący od 1 stycznia 2003 r. art. 24 ust. 4 tej ustawy wprowadził jednolity 10 letni okres przedawnienia dla należności, które nie wygasły na dzień 31 grudnia 2002 r. Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Należności z tytułu składek za okres grudzień 1992 r.- grudzień 1993 r. figurujące na koncie skarżącego dochodzone były przez Zakład w trybie postępowania egzekucyjnego poprzez skierowanie tytułów wykonawczych do Pierwszego Urzędu Skarbowego w L.. Na powyższe tytuły spisane zostały przez poborcę skarbowego w dniach 25 maja 1993 r., 24 czerwca 1993 r., 21 grudnia 1993 r., 23 maja 1994 r. protokoły dotyczące braku ruchomości do zajęcia i możliwości wyegzekwowania należności. Powyższe czynności w ocenie organu skutkowały przerwaniem biegu przedawnienia i jego wydłużeniem do 10 lat. Wobec przerwania biegu przedawnienia Zakład ponownie wdrożył postępowanie egzekucyjne poprzez skierowanie upomnień z tytułu zaległych składek za okres od grudnia 1992 r. do grudnia 1993 r. (data odebrania 2 grudnia 2002 r.) na podstawie, których w grudniu 2002 r. zostały skierowane tytuły egzekucyjne do I Urzędu Skarbowego w L.. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że składki za okres od grudnia 1992 r. do lutego 1993 r. uległy przedawnieniu na dzień 20 marca 2003 r. jednak z uwagi na fakt, że zostały one zabezpieczone wpisem do rejestru zastawów w dniu 25 lipca 2001 r. podlegają egzekucji tylko z przedmiotu zastawu. Ponowne wdrożenie postępowania egzekucyjnego w 2007 r. spowodowało - zgodnie z nowym brzmieniem art. 24 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - zawieszenie biegu terminu przedawnienia wobec należności nim objętych. Dlatego organ uznał zarzut przedawnienia należności z tytułu składek figurujących na koncie skarżącego za bezzasadny. Organ nie przyjął też za udowodnioną nieściągalności zadłużenia, o którym mowa w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, mimo, że sytuacja skarżącego jest trudna. Dlatego decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. organ odmówił umorzenia zaległych należności. Na decyzję tę skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie skargę, w której zarzuca naruszenie prawa: 1) art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3, pkt .6 i ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141 poz. 1365) - przez przyjęcie iż sytuacja skarżącego uzasadnia umorzenia należności, 2) art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych oraz art. 24 ust 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez dochodzenie należności z tytułu składek, które uległy przedawnieniu 3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa - przez naruszenie reguł zawartych w tych przepisach, oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - przez nie uwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r. i z dnia 21 maja 2008 r. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jego sytuacja materialna i życiowa jest bardzo ciężka, zostało to udokumentowane przedłożonymi dowodowymi. Powoływanie się w zaskarżonej decyzji na zabezpieczenie zastawu z dnia 25 lipca 2001 r. na samochodzie marki Lanos jest błędne, ponieważ samochód ten w 2006 r. z powodu wypadku został skasowany, a bank jako współwłaściciel pojazdu otrzymał od ubezpieczyciela odszkodowanie z tytułu wypadku zaliczając na poczet nie zapłaconych rat kredytu. Zdaniem skarżącego ZUS nie przedstawił dowodów, które wskazywałyby, że roszczenie nie uległo przedawnieniu. Żaden z tytułów wykonawczych nie został doręczony skarżącemu, nie ma dowodów ich doręczenia w trybie art. 44 kpa. Na niektórych tylko tytułach wykonawczych w rubryce, w której powinien podpisać się skarżący widnieje nieczytelny podpis Urzędnika Urzędu Skarbowego. Skarżący podnosi, że składka za dany miesiąc jest wymagalna dziesiątego dnia następnego miesiąca. W myśl art. 35 ust. 3 w związku z art. 36 Ustawy z dnia 25 listopada 1986 roku o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że nie uległy przedawnieniu zadłużenia wobec ZUS za XII 1992 - XII 1993 r. Przy zastosowaniu przepisu art. 24 ust. 4 tej ustawy nie mają znaczenia czynności egzekucyjne, na które powołano się w zaskarżonej decyzji. Nie zachodzą bowiem okoliczności podane w art. 24 ust. 5-5d powołanej ustawy, nie podpisano bowiem umowy, o której mowa w art. 29 ust. 1a tej Ustawy. Skarżący chciał odroczyć termin płatności należności w 2004 r.. Jak wynika z pisma z 26 listopada 2004 r. pełnomocnik skarżącego nie zgodził się na zawarcie układu ratalnego za 2004 r., gdyż ZUS uzależniał jego zawarcie od objęcia nim roszczenia z okresu XII 1992 - XII 1993r., gdyż wiedział, że roszczenie to uległo przedawnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności składkowych ma charakter uznaniowy. Organ może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek, w tym odsetki, ale może to uczynić tylko wówczas, gdy składki są nieściągalne, albo zachodzą inne szczególne względy wskazane w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności . Zatem nawet w razie stwierdzenia nieściągalności organ nie musi wniosku uwzględnić, ale musi wtedy ewentualnie jasno określić, że pomimo tej świadomości, nie korzysta z prawa uwzględnienia wniosku ze wskazanych przyczyn uznanych przez siebie za istotne. Uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, zaś organ przed wydaniem decyzji musi – tak jak w każdym postępowi administracyjnym – zgromadzić dowody dokumentujące stan faktyczny sprawy i należycie je ocenić. Przede wszystkim zaś musi zostać wykazane w sposób bezsporny, że zaległość objęta wnioskiem istnieje, bo nie można ani umorzyć, ani odmówić umorzenia należności nieistniejącej. W sprawie sporne stało się zaś samo istnienie zaległości, bowiem skarżący twierdzi, że uległa ona przedawnieniu w całości, zaś organ uznaje, że na skutek czynności przerywających lub zawieszających bieg przedawnienia, należności te są wciąż aktualne. Wyjaśnienie istnienia tych należności jest kluczowe dla sprawy, bowiem jeśli należności nie istnieją, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Ponadto wysokość należności jest bardzo istotna dla sprawy, bowiem jest ona ważną przesłanką oceny, czy skarżący o określonej sytuacji majątkowej jest w stanie ją spłacić. Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych – zakład (ubezpieczeń społecznych) wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności (m. in.) ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Organ deklaruje w niniejszej sprawie wysokość zadłużenia jedynie na podstawie zapisów na swoich kontach. W ocenie sądu nie jest to wystarczające wobec sporu z dłużnikiem co do jego istnienia i wysokości, bowiem takie jednostronne stanowisko musi podlegać kontroli sądowej, zgodnie z podstawową zasadą prawa obywatela do sądu. Nie może być tak, żeby strona przekonana o nieistnieniu zadłużenia musiała najpierw występować o jego umorzenie z powodu biedy, aby w ogóle móc kwestionować tę należność przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozstrzygania o stanie faktycznym w zakresie, w jakim nie została wydana decyzja organu, lecz do kontroli zapadłych orzeczeń organów administracyjnych. Należy też podkreślić, że w zakresie prawa ubezpieczeń społecznych do sądów administracyjnych należy wyłącznie kontrola prawidłowości decyzji w sprawie umarzania należności z tytułu składek (oraz decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia). Od wszelkich pozostałych decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu (ubezpieczeń społecznych) w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Oznacza to, że indywidualna sprawa istnienia zaległości po stronie skarżącego powinna zostać wcześniej rozstrzygnięta w formie odrębnej decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, bowiem musi być możliwa kontrola prawidłowości tej decyzji, do której właściwy jest wyłącznie sąd ubezpieczeń społecznych. Na etapie badania możliwości umorzenia należności musi to być wierzytelność bezsporna i o ustalonej wysokości, a jeżeli istnieje spór ze skarżącym w tym zakresie, sprawa ta musi zostać wcześniej przesądzona ostateczną decyzją. W przeciwnym razie sąd administracyjny nie będzie w stanie nawet ustalić, czy tocząca się sprawa ma swój przedmiot. Dopiero po ustaleniu, że należność istnieje, i po określeniu jej wysokości, można dokonywać oceny skutków ewentualnej odmowy umorzenia wobec skarżącego. Podsumowując - sąd administracyjny nie może ustalać samego faktu istnienia zadłużenia i wysokości zaległych składek w konkretnej sprawie, ani nie może kontrolować takiego ustalenia dokonanego przez ZUS, skoro zakres kontroli sądu administracyjnego został ograniczony jedynie do badania prawidłowości decyzji o odmowie umorzenia należności. Dlatego do czasu przesądzenia tej kwestii w odrębnej decyzji zakładu i ewentualnego zakończenia postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych, niniejsze postępowanie powinno zostać wstrzymane (w braku kodeksowych podstaw do jego zawieszenia), bowiem nie może się toczyć bez przesądzenia wskazanej kwestii wstępnej. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - należało orzec, jak w sentencji. Zgodnie z art. 152 ppsa, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. W sprawie niniejszej orzeczenie, jako negatywne i tak nie podlega wykonaniu, nie jest więc możliwe wstrzymanie jego wykonania.