III SA/Lu 325/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Z.A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia E. i Z. małż. A. reprezentowanych przez pełnomocnika adw. E.U. na postanowienie Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. znak [...].[...], orzekające o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O., w części dotyczącej zmiany powierzchni działki numer [...], do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości, postanowił utrzymać w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ustalił następujący stan prawny i faktyczny: A.A. stał się właścicielem gospodarstwa rolnego, oznaczonego w operacie ewidencji gruntów i budynków numerami [...],[...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonego w O., na podstawie wówczas obowiązujących przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz, 51 ze zm.). Własność nadanych gruntów potwierdzona została Dokumentem Nadania Ziemi nr [...] z dnia [...] października 1954 r. Następnie decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] lutego 1966 r. nr [...], ustalono klasyfikację i szacunek przedmiotowego gospodarstwa. Powyższe dokumenty stanowiły podstawę ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego. Postanowieniem Sądu Powiatowego z dnia [...] listopada 1970 r. sygn. Akt Ns. [...] spadek po A.A. nabyli: A.A., D.A., Z.A., którzy w dniu [...] marca 1971 r. aktem notarialnym Repertorium A nr [...] sprzedali działkę nr [...] o pow. [...] J.P. Mocą aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r. nr [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Powiatowego właścicielem przedmiotowego gospodarstwa stała się A.A. W akcie własności ziemi ujawnione zostały nowe działki oznaczone numerami: [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha (z powierzchnią mniejszą niż w dokumencie nadania ziemi). Na tej podstawie została założona księga wieczysta Kw nr [...]. Akt ten nie został zaskarżony co do powierzchni, nie zaskarżyli go nieuwłaszczeni pozostali spadkobiercy, ponadto Z.A. jako jeden ze spadkobierców poświadczył własnoręcznym podpisem fakt uwłaszczenia tylko A.A. W 1974 r. przeprowadzono równocześnie scalenie gruntów wsi O., w wyniku którego powyższe działki otrzymały nowe numery: [...],[...],[...] i [...], o łącznej powierzchni [...] ha. A.A. jako uczestnik scalenia nie wniosła zastrzeżeń do projektu scalenia. A.A. w dniu [...] grudnia 1993 r. (akt notarialny rep. A nr [...]) zbyła całe posiadane gospodarstwo na rzecz Z.A. Wnioskiem wszczynającym niniejsze postępowanie E.i.Z. małż. A. zażądali początkowo, zwrotu działki o pow. [...]ha , a na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2006 r. zmienili swoje żądanie, domagając się wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O., w części dotyczącej zmiany powierzchni działki nr [...], polegające na zwiększeniu jej powierzchni o [...] ha, która to część została bezpodstawnie włączona do Zasobu Lasów Państwowych Nadleśnictwa S. Według organu odwoławczego w niniejszej sprawie zagadnieniem wstępnym wymagającym rozpatrzenia jest fakt, że w obrocie prawnym znajduje się kilka tytułów własności do tej samej nieruchomości: dokument nadania zmieni nr [...] z [...] października 1954 r., postanowienie Sądu Powiatowego z [...]listopada 1970 r. (sygn. akt Ns. [...]), akt własności ziemi z [...] marca 1974 r. nr [...], akt notarialny z [...] grudnia 1993 r. (rep. A nr [...]). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w tej sprawie jest konieczne, ponieważ pozwoli to ustalić, czy spadkobiercom A.A. przysługuje prawo skutecznego żądania od Skarbu Państwa zwrotu [...] ha gruntów, położonych w O. W postępowaniu przed sądem powszechnym powód może żądać ustalenia przez sąd istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego lub prawa, gdy ma w tym interes prawny. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Z.A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając naruszenie art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 126, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na nieobiektywnej ocenie zebranego materiału dowodowego i nieodniesieniu się w sposób wyczerpujący do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zatem postanowienia organów obu instancji jako wydane z istotnym naruszeniem zasad postępowania administracyjnego podlegają uchyleniu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o utrzymaniu w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego zawieszającego z urzędu postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O., w części dotyczącej zmiany powierzchni działki numer [...] z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania; instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O. zawieszono z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od występowania łącznie następujących elementów zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania, 2) uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, Fiskus 1996, nr 6, s. 30, W. Jachimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd terytorialny 2003, nr 10, s. 29). W ocenie sądu w sprawie ze skargi Z.A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu O. organy nieprawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości, naruszając tym samym zastosowany przez nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uprzednie rozstrzygnięcie przez sąd sporu o własność nieruchomości nie jest bowiem niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odpada więc przesłanka zależności między uprzednim rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, a organ nieprawidłowo dopatrzył się tego związku. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) osoby zgłaszające zmiany danych objętych ewidencją gruntów obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych. Zatem organ administracji publicznej właściwy w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), do którego strona skarżąca wniosła wniosek o wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków obrębu O., zobowiązany był zweryfikować ów wniosek pod kątem udokumentowania rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. Postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach, lokalach. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków nie można dochodzić ani udowodnienia swoich praw właścicielskich. Źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji (i zmian do niej wprowadzanych) są m.in. materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnych i kartograficznym, dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne (§ 35 pkt 1, 4, 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków). To na ich podstawie, w tym na podstawie dokumentów złożonych w trybie art. 22 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne prowadzone jest m.in. postępowanie w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Podkreślić należy, że w stosunku do spornej działki miały miejsce trzy główne zdarzenia prawne, które odnosiły się do prawa własności gospodarstwa rolnego i jego powierzchni: wydanie Dokumentu Nadania Ziemi nr [...] z dnia [...] października 1954 r., w którym mowa jest o powierzchni [...] ha, uwłaszczenie Aktem Własności z [...] marca 1974 r. nr [...], w którym jest mowa o powierzchni [...] ha oraz scalenie w 1974 r. gruntów wsi O. (łączna powierzchnia działek stanowiących przedmiotowe gospodarstwo rolne to [...] ha), przy czym ani do powierzchni gospodarstwa rolnego według aktu własności ziemi z [...] marca 1974 r., ani do powierzchni gospodarstwa rolnego według dokumentów scaleniowych ich ówczesna właścicielka nie zgłaszała zastrzeżeń. Starosta Powiatowy dokonując oceny żądania strony powinien mieć na uwadze te przepisy prawa mocą których nastąpiła zmiana stanu prawnego tego gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga, że ewidencja gruntów jest zbiorem informacji obejmujących dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków; Dz. U. nr 38, poz. 454), zatem specyfika postępowania w sprawach związanych z zakładaniem i prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków polega na tym, iż są to czynności wyłącznie techniczne i administracyjne, służące temu, by operat ewidencyjny spełniał wymogi przewidziane w przepisach prawa. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w ewidencji gruntów i budynków zamieszcza się między innymi dane dotyczące gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Organ prowadzący ewidencję oceni w oparciu o zebrany materiał dowodowy czy strona domagająca się wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów obrębu O. wykazała swoje prawa do nieruchomości , która w rejestrze gruntów nie figuruje. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nieprawidłowo uznały konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd sporu o własność nieruchomości za zagadnienie wstępne, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależne jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu ewidencyjnym wszczętym na wniosek Z.A. Ponadto skoro w myśl art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – to uchylając jako niezgodne z prawem rozstrzygnięcie organu odwoławczego sąd administracyjny uprawniony będzie również do uzasadnionego uchylenia poprzedzających go rozstrzygnięcia, o którym wymienione orzekało, albowiem rozstrzygnięcia te wydane zostały w jednym, tym samym postępowaniu, prowadzonym dla załatwienia danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Łd 1269/97, LEX nr 40856). Z uwagi zatem na to, że w przedmiotowej sprawie w przypadku uchylenia zaskarżonego postanowienia pozostałoby w obrocie prawnym poprzedzające je wadliwe rozstrzygnięcie, postanowienie pierwszoinstancyjne również powinno zostać uchylone. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.