III SA/Lu 331/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi K. G. na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy oddala skargę. Zarządzeniem zastępczym z dnia 8 maja 2009 r. Nr NK.II.0928/1/09 Wojewoda L. działając na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. K. G.. W uzasadnieniu tego aktu podniesiono, że wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. (sygn. akt XI Ka 879/08) Sąd Okręgowy w Lublinie utrzymał w mocy zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 7 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II K 165/07), skazujący K. G. za przestępstwo umyślne z art. 231 § 2 i in. kodeksu karnego. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Przedmiotowy przepis stanowi, iż wygaśniecie mandatu wójta następuje na skutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 3 ust. 2 w/w ustawy, prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który w dniu głosowania kończy 25 lat, z tym, że kandydat nie musi stale zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2005 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.), prawa wybieralności nie mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Powyższy przepis stosuje się z mocy art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Wygaśnięcie mandatu wójta stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta). W niniejszej sprawie Rada Gminy S. nie wypełniła obowiązku podjęcia tego rodzaju uchwały. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, działający z upoważnienia Wojewody L. Dyrektor Wydziału Nadzoru i Kontroli, pismem NK. II. 0928/1/09 wezwał Radę Gminy S. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania. W wezwaniu wskazano, iż wyrok dotyczący K. G. uprawomocnił się w dniu 11 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie zostało doręczone pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 lutego 2009 r., skierowane do J. G. - radnego Rady Gminy S. Autor przedmiotowego pisma, powołując się na przepisy ustawy o pracownikach samorządowych stwierdza, iż w opisanym wyżej stanie faktycznym mandat Wójta Gminy S. nie wygasł. Organ nadzoru nie zgodził się z tym stanowiskiem podnosząc, że problematykę wygaśnięcia mandatu wójta w sposób wyczerpujący normuje ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz ustawa - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, które stanowią lex specialis w tym zakresie. Rada Gminy S. nie podjęła uchwały wymaganej prawem. W tym stanie rzeczy, wobec bezskutecznego upływu 30 - dniowego terminu do podjęcia uchwały, wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy S. K. G., jest uzasadnione. Skargę sądową na powyższe zarządzenie zastępcze złożył K. G., zarzucając błędne przyjęcie, że w przypadku skazania wójta przez sąd za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego rada gminy ma obowiązek podjąć uchwałę o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu na podstawie przepisów ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, z pominięciem przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Wskazując na ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie na jego rzecz od Wojewody L. kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na pismo cytowane w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego, w którym stwierdzono, że na pytanie postawione przez Radę Gminy S. A. O., Podsekretarzowi Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o treści: "Czy wójt skazany prawomocnym wyrokiem z oskarżenia publicznego nie straci funkcji do końca kadencji?", otrzymano odpowiedź, że warunek niekaralności nie dotyczy osób zatrudnianych na podstawie wyboru - np. marszałka, starosty, wójta. A zatem w stosunku do nich warunek niekaralności od dnia 1stycznia 2009 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy będzie wymagany. W ustawie nie przewidziano jednakże przepisu przejściowego w tym zakresie, jak również przepisów przewidujących wygaśnięcie mandatu w sytuacji, w której warunek ten nie zostanie spełniony przez pracownika samorządowego. Taka konstrukcja przepisów wskazuje na faktyczną moc obowiązującą tego przepisu wyłącznie na przyszłość, tzn. dla osób zatrudnianych po 1 stycznia 2009 r., a zatem od nowej kadencji. Nie oznacza to pozbawienia stanowisk osób zatrudnionych na podstawie wyboru pod rządami ustawy z dnia 22 marca 1990 r. zgodnie z zasadą ochrony praw nabytych, która uzasadnia inną zasadę - zakaz retroakcji prawa. Zgodnie zatem z tą opinią prawną, przepisy ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta muszą być interpretowane łącznie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych w jej wersji z 1990 r. w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru dokonanego przed dniem wejścia w życie nowej ustawy o pracownikach samorządowych z 2008 r. Z porównania tych dwóch ustaw wynika, że jeżeli wójt nawiązał stosunek pracy na podstawie wyboru, to w świetle ustawy o pracownikach samorządowych nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, gdyż zakaz zatrudniania w charakterze pracowników samorządowych osób skazanych prawomocnie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego zawarty został w nowej ustawie o pracownikach samorządowych z 2008 r., która weszła w życie 1 stycznia 2009 roku, i nie dotyczy ona pracowników (w tym wójta), zatrudnionych na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 roku. W tych warunkach uznać należy, że skazanie za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie powoduje wygaśnięcia stosunku pracy wójta i tym samym wygaśnięcia jego mandatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Okoliczności sprawy są niesporne. Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2008 r. sygn. XI. Ka 879/08 utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w Łukowie z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. II K 165/07 skazujący K. G. (Wójta Gminy S.) za przestępstwa określone w art. 231 § 1 k.k. w związku z art. 91 § 1 k.k. Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984 ze zm. – zwaną dalej ustawą o bezpośrednim wyborze (...) – wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze (...).- w sprawach nią nieuregulowanych, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.) – zwanej dalej Ordynacją wyborczą. Ta z kolei ustawa w art. 7 ust. 2 pkt 1 stanowi, że nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. K 66/07 (OTK-A 2008/9/158; Dz.U. z 2008 r. Nr 214, poz. 1354) uznał, że art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia podkreślono, że prawa wyborcze nie są prawami absolutnymi. Bierne prawo wyborcze może podlegać koniecznym społecznie ograniczeniom i może być poddane bardziej surowym wymaganiom, niż czynne prawo wyborcze. Celem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej było stworzenie gwarancji prawidłowego sprawowania funkcji przez osoby wchodzące w skład organów wykonawczych samorządu terytorialnego. Osoby te powinny charakteryzować się nie tylko tzw. fachowością, ale także cechami takimi jak: nieposzlakowana opinia, nieskazitelny charakter czy walory moralne (...). Przyjmuje się powszechnie, że osoby, które popełniły czyn zabroniony przez prawo karne, nie dają takiej samej rękojmi wykonywania obowiązków publicznych jak osoby, które nie popadły w konflikt z prawem karnym. "Niewątpliwie zarówno wygaśniecie mandatu, jak i utrata biernego prawa wyborczego, stanowi daleko idące wkroczenie przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego (biernego prawa wyborczego). Jednakże w niektórych wypadkach np. popełnienia przez osobę wybraną przestępstwa i skazania jej prawomocnym wyrokiem sądowym, pozbawienie jej mandatu jest działaniem odpowiadającym powadze sytuacji i chroni wyborców przed przedsięwzięciami jednostki niegodnej zaufania publicznego (...)". Na podstawie art. 26 ust. 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej rada gminy ma obowiązek podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta, który został skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 Ordynacji wyborczej). Wygaśnięcie mandatu wójta następuje ex lege, zaś uchwała rady gminy ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Skoro Rada Gminy S. nie uczyniła zadość w/w obowiązkowi ustawowemu, Wojewoda L. działając w myśl art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zwanej dalej u.s.g., wezwał ten organ (pismo z dnia 4 marca 2009 r. doręczone w dniu 6 marca 2009 r.) do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy S. K. G. w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma. Niesporne jest, że Rada Gminy S. nie dostosowała się do wezwania. W tych okolicznościach organ nadzoru, po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, obowiązany był do wydania takiego aktu, co uczynił w dniu 8 maja 2009 r., na podstawie art. 98a ust. 2 u.s.g. Zarzuty zawarte w skardze nie zasługują na uwzględnienie. W dacie uprawomocnienia się wyroku skazującego K. G. za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (tj. 11 grudnia 2008 r.) obowiązywała ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Ma rację skarżący w zakresie twierdzenia, że przepisy tej ustawy nie wprowadzały w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie wyboru (w tym wójta) generalnego warunku niekaralności. Reżim prawny zmienił się dopiero w z dniem 1 stycznia 2008 r., tj. z datą wejścia w życie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458). Art. 6 ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że pracownik samorządowy zatrudniony na podstawie powołania lub wyboru musi spełnić wymagania określone w ust. 1 oraz legitymować się niekaralnością za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Przepisy zarówno "starej", jak i "nowej" ustawy o pracownikach samorządowych nie zawierają jednak żadnej regulacji przewidującej ustanie stosunku pracy (wygaśnięcia mandatu) pracowników samorządowych zatrudnionych dotychczas na podstawie wyboru (w tym m.in. wójtów) w przypadku skazania takich osób za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Uznać jednak należy, że było to celowe działanie prawodawcy, bowiem te kwestię normują samodzielnie przepisy art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej, stanowiące lex specialis w stosunku do ustawy o pracownikach samorządowych. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy, z uwagi na chorobę skarżącego. Stosownie do art. 107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy Nie zachodziły przesłanki do odroczenia rozprawy (art. 109 i art. 110 p.p.s.a.), skoro skarżący reprezentowany był przez pełnomocnika będącego profesjonalnym prawnikiem, a stawiennictwo skarżącego nie było obowiązkowe.