III SA/Lu 334/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędzia WSA Agnieszka Kosowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi I. uchyla zaskarżoną decyzją oraz decyzję Zarządu Powiatu w Lublinie z dnia 29 października 2024 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz M. P. kwotę 1 500 zł (tysiąc pięćset złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. III SA/Lu 334/25 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Stan sprawy przedstawia się następująco. W dniu 4 września 2024 r. do Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w B. wpłynęło pismo z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z pytaniem czy zjazdy z drugi publicznej do działek nr ewid. [...], [...], [...], [...] [...] i [...] w miejscowości D., gm. G. powstały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym dnia 24 września 2024 r. pracownik Zarządu Dróg Powiatowych dokonał wizji lokalnej w terenie i stwierdził, że z drogi powiatowej [...] do nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...] wykonany został zjazd z kruszywa przez skarżącego M. P., który dzierżawi te nieruchomości od swoich rodziców. Podczas wizji lokalnej w terenie dokonano pomiaru wykonanego zjazdu. Wobec powyższego Naczelnik Zarządu Dróg Powiatowych pismem z dnia 1 października 2024 r. wszczął postępowanie administracyjne, w toku którego skarżący poinformował o przywróceniu do stanu poprzedniego fragmentu drogi zajętej pod zjazd. Następnie w dniu 23 października 2024 r. wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do nieruchomości stanowiących działki o numerach ewid. [...] i [...]. Decyzją z dnia 29 października 2024 r. znak: [...] wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu w Lublinie przez Naczelnika Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie z siedzibą w B. wymierzono skarżącemu karę pieniężna w wysokości 57 200 zł za wybudowanie zjazdu z drogi powiatowej bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Wysokość kary pieniężnej została ustalona jako 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni: pobocze - 16 m2 i zieleniec - 22 m2, w dniach od 4 września 2024 r. do 18 października 2024 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przywołało treść art. 4 pkt 1, art. 20 pkt 8, art. 29a ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 i ust. 12 pkt 1, art. 40d ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889, dalej również jako "ustawa") oraz § 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 uchwały Nr XLVI1I/544/2022 Rady Powiatu w Lublinie z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie określenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego dróg powiatowych, których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Lublinie (Dz. Urz. Woj. Lub. z 5 grudnia 2022 r., poz. 6104) i podkreśliło, że zjazd został wykonany bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Zgromadzony materiał dowodowy w postaci m.in. zdjęcia pasa drogowego ze zjazdem oraz ortofotomapa z Polska - Geoportal w skali 1: 500 z zaznaczonym zajętym pod zjazd pasem drogowym (pobocze - 16 m2 plus zieleniec - 22 m2) potwierdza ustalenia organu I instancji. Wobec tego zasadnie nałożono karę pieniężną. W ocenie Kolegium w sprawie nie mają zastosowania art. 189d i art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej jako "k.p.a."), gdyż waga naruszenia prawa była znaczna, bowiem naruszenie prawa trwało 44 dni i dotyczyło znacznego obszaru, tj. 38 m2 oraz zostało popełnione przez podmiot wykonujący profesjonalną działalność gospodarczą. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zarzucając jej: 1. naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne zakwalifikowanie czynności jako zajęcia pasa drogowego, mimo że przedmiotowe utwardzenie nie posiada cech zjazdu, nie ingeruje w jezdnię, nie zawiera krawężników, nawierzchni bitumicznej ani innych elementów technicznych charakterystycznych dla zjazdów; 2. brak jednoznacznego ustalenia granic pasa drogowego - teren nie był oznakowany, brak było jakichkolwiek tablic informacyjnych, ogrodzeń czy słupków wyznaczających granice pasa drogowego; 3. brak analizy czym jest zieleniec - co na nim rośnie, jego wygląd oraz funkcje, brak związku przyczynowego między działaniem strony a uszkodzeniem zieleńca, a ponadto brak rozważenia, kto dokonał jego zniszczenia. Przeanalizowanie dowodów w postaci zdjęć oraz pobliskiej infrastruktury - teren ten był niszczony przez osoby trzecie korzystające z pobliskiego Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK) czy czekających na przyjazd autobusu miejskiego. Parkowanie pojazdów w rejonie zjazdu i zieleńca nie było inicjowane przez stronę i było od niej niezależne; 4. pominięcie okoliczności świadczących o nieciągłości i braku intensywności użytkowania oraz nieuwzględnienie art. 189d § 1 pkt 1 k.p.a., waga naruszenia nie była znaczna, użytkowanie miało charakter incydentalny i nie stanowiło trwałej ingerencji w przestrzeń publiczną. Zakres terytorialny obejmował identyczną powierzchnię jak zalegalizowany zjazd. Strona nie miała zamiaru łamać przepisów, a sytuacja miała charakter przejściowy i została naprawiona. Czas trwania naruszenia wynikał z oczekiwania na odpowiedzi organu, prób porozumienia oraz uzyskiwania niezbędnych uzgodnień. Strona nie działała z zamiarem obejścia przepisów. Wprost przeciwnie, dołożyła starań, aby zalegalizować sytuację, uzgadniając projekt i realizując inwestycję zgodnie z wytycznymi organu; 5. naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP bowiem wymierzona kara jest nieproporcjonalna do charakteru naruszenia, jego skutków oraz sytuacji majątkowej ukaranego przedsiębiorcy. Kara została nałożona w wysokości maksymalnej, mimo że nie istniały ku temu dostateczne podstawy. Wymierzenie jej w tej wysokości prowadzi do nadmiernego obciążenia i grozi likwidacją działalności gospodarczej. Wysokość kary jest nieadekwatna do skali "naruszenia", zwłaszcza że teren został uszkodzony przez osoby trzecie, a nie przez skarżącego, który i tak poniósł już koszt uprzątnięcia terenu; 6. naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie argumentów strony oraz dołączonych wyjaśnień i dokumentów; 7. pominięcie trudnej sytuacji finansowej - kara w obecnej wysokości może zmusić skarżącego do zamknięcia działalności gospodarczej, co narusza zasadę pogłębionej oceny społeczno-gospodarczych skutków decyzji administracyjnych. Wobec tak postawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o istotne obniżenie wysokości nałożonej kary, z uwzględnieniem charakteru wykroczenia oraz sytuacji finansowej strony. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że pobocze zostało jedynie prowizorycznie utwardzone mieszanką ziemi i gruzu, co nie spełniało definicji zjazdu w rozumieniu przepisów prawa. Nie posiadało żadnych cech technicznych ani formalnych typowych dla zjazdu - brak było utwardzenia odpowiednimi warstwami, krawężników czy nawierzchni bitumicznej. Jego struktura nie odbiegała istotnie od pozostałej części pobocza działki nr [...] w D. o długości około 180 metrów, które również pokryte są ziemią zmieszaną z kamieniami i gruzem, z tą różnicą, że w tej części nie rosły chwasty ani dzikie jeżyny. Sposób użytkowania tego utwardzonego fragmentu był minimalny i incydentalny. Prowizoryczny charakter tego rozwiązania wskazuje, że nie było ono trwałe ani celowe, co jednoznacznie przemawia za brakiem zamiaru trwałego zajęcia pasa drogowego. Wobec tego nie może być mowy o zjeździe w rozumieniu przepisów. Co istotne – wykonane utwardzenie nie naruszyło jezdni, rowów, krawężników ani żadnej innej infrastruktury drogowej. Skarżący zwrócił uwagę, że tzw. "pas drogowy" nie został w żaden sposób wydzielony. Na całej długości działki nr [...] w D. brak jest jakichkolwiek słupków granicznych, oznaczeń, znaków, latarni czy innych elementów, które mogłyby wskazywać jego granice. Cała działka przylega do drogi, a jej brzeg porasta dzika roślinność - chwasty, samosiejki, jeżyny - oraz pokrywa warstwa gruzu i kamieni. Brakuje również rowu melioracyjnego, a teren działki jest zrównany z poziomem drogi, co dodatkowo utrudnia określenie granic ewentualnego pasa drogowego. Skarżący wskazał, że tzw. "zieleniec", został uszkodzony przez osoby trzecie - mieszkańców okolicznych posesji parkujących swoje pojazdy. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie, naprzeciw działki skarżącego, znajduje się Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), który jest czynny kilka razy w miesiącu. W dni odbioru odpadów mieszkańcy parkują na poboczu oraz podjazdach okolicznych firm, a nawet na działce skarżącego. Zdaniem skarżącego na działce nr [...], na całej długości wzdłuż drogi powiatowej nr [...], znajdują się jedynie chwasty, dziko rosnące jeżyny i samosiejki. Teren ten nie nosi żadnych cech urządzonej zieleni. Nie doszło więc do zniszczenia "zieleni urządzonej", lecz co najwyżej do naruszenia fragmentu nieuporządkowanego pobocza. Skarżący wskazał, że po uzyskaniu stosownej decyzji wykonał zjazd o powierzchni takiej samej jak w momencie wizji lokalnej. Odnosząc się natomiast do okresu, za który została nałożona kara skarżący podkreślił, że od 4 do 24 września 2024 r. nie posiadał żadnej wiedzy o prowadzonym wobec niego postępowaniu, a w konsekwencji nie mógł podjąć żadnych kroków, które mogłyby wpłynąć na zmniejszenie kary. W istocie o naruszeniu i jego kwalifikacji dowiedział się dopiero 17 października 2024 r., po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a już następnego dnia 18 października 2024 r., usunął warstwę gruzu i ziemi. Trudno więc uznać, że takie działanie, o tak krótkim czasie trwania i znikomym wpływie na otoczenie, miało "znaczną wagę" w rozumieniu przepisów. Do skargi dołączone zostały zdjęcia fragmentu drogi, decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu z dnia 25 października 2024 r., projekt techniczny i projekt organizacji czasowej ruchu oraz protokół odbioru pasa drogowego z dnia 31 marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu w Lublinie o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za wybudowanie zjazdu z drogi powiatowej w miejscowości D. o łącznej powierzchni 38 m2 z bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 8, pkt 5 i pkt 1 ustawy o drogach publicznych zjazdem jest część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jezdnią natomiast jest część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, składającą się z pasa albo pasów ruchu (pkt 5). Pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy). Natomiast za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 ustawy). W sprawie bez wątpienia w okresie objętym zaskarżoną decyzją nie istniała w obrocie prawnym decyzja zezwalająca na lokalizację zjazdu z drogi powiatowej do działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Wynika to jednoznacznie z decyzji z dnia 25 października 2024 r. zezwalającej na lokalizację zjazdu. Skoro bowiem została wydana zgoda na realizację takiego zjazdu, to oczywistym jest, że poprzednio nieruchomość nie posiadała legalnego zjazdu. W ocenie sądu nie jest także sporne, że skarżący wykonał zjazd z drogi powiatowej do przedmiotowej nieruchomości. Każde bowiem urządzenie funkcjonujące jako połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2172/15). Skarżący podnosi, że jedynie prowizorycznie zostało utwardzone pobocze mieszanką ziemi i gruzu, co nie spełniało definicji zjazdu w rozumieniu przepisów prawa. Jednak jak wskazano wyżej każde urządzenie, stanowiące połączenie drogi publicznej z nieruchomością należy zakwalifikować jako zjazd. W świetle zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego, w tym także samych twierdzeń skarżącego, nie ma wątpliwości, że utwardzenie fragmentu pasa drogowego – nawet prowizoryczne powoduje powstanie zjazdu z drogi publicznej. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie art. 29 ust. 3 ustawy zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku - przed rozpoczęciem robót budowlanych dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym, a także uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Zatem legalna budowa lub przebudowa zjazdu wymaga wykonania robót budowlanych, poprzedzonych uzyskaniem zezwolenia na lokalizację zjazdu. Skoro zaś skarżący wymogów tych nie spełnił, to nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że wysypanie mieszanki ziemi i gruzu nie stanowiło budowy zjazdu. Przyjęcie interpretacji przepisów zaprezentowanej w skardze, musiałoby prowadzić do uznania że, organy nie mogłyby uznać, że doszło do samowolnego wykonania zjazdu, o ile tylko wykonane połączenie nieruchomości z drogą publiczną nie obejmowałoby wykonania robót budowlanych. Takie rozumienie powołanych przepisów byłoby całkowicie niezgodne z ich celem, którym jest ograniczenie możliwości urządzania zjazdów, co związane jest przede wszystkim z bezpieczeństwem użytkowników drogi publicznej. W ocenie sądu słusznie zatem uznały organy, że skarżący urządził zjazd z drogi publicznej na użytkowaną przez siebie nieruchomość, a skoro nie uzyskał stosownego zezwolenia, to zjazd został wybudowany samowolnie. W tych okolicznościach organ był zobowiązany wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę pieniężną w wysokości obliczonej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, stosownie do treści art. 29a ustawy o drogach publicznych, gdyż decyzja ta ma charakter obligatoryjny. Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje jednolity pogląd, że wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia poprzedzone winno być postępowaniem wyjaśniającym, polegającym na precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni i ustaleniu okresu zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 16 września 2009 r., II GSK 40/09). Należy podkreślić, że kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma charakter kary administracyjnej, co oznacza, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia tej kary znajdują pełne zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Postępowanie dowodowe w tym zakresie oparte musi być na zasadzie oficjalności, co wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wydanie decyzji o nałożeniu kary powinno zostać więc poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, natomiast stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. jest on zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie (art. 80 k.p.a.). Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. powinien dotyczyć wszelkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla sprawy. To bowiem na organie administracji ciąży obowiązek udowodnienia wszystkich elementów umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym przede wszystkim ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego, podmiotu, który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia i precyzyjne określenie czynników mających wpływ na wysokość kary, tj. wielkości zajętej powierzchni pasa drogowego i okresu zajęcia. Organ administracji prowadząc postępowanie o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego ma zatem obowiązek ustalić w sposób nie budzący wątpliwości pas drogowy dla danej kategorii drogi (jego położenie i przebieg granic). W tym zakresie może posłużyć się wszelkimi dowodami – zgodnie z treścią art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednak na stwierdzenie, że organy administracji w sposób kompletny i dokładny wyjaśniły stan faktyczny sprawy. W aktach znajduje się bowiem notatka służbowa sporządzona dnia 24 września 2024 r., z treści której wynika, że podczas wizji w terenie dokonano pomiaru powierzchni zjazdu oraz wykonano dokumentację fotograficzną, ustalono również właściciela działek, który podał swoje dane i numer kontaktowy. W aktach znajduje się również wydruk z portalu GEO-SYSTEM w skali 1:500 z zaznaczonym odręcznie fragmentem uwidocznionego na zdjęciu satelitarnym zjazdu na działki nr [...] i [...] oraz dopiskiem "16m2" oraz "ok 22m2". Przy czym pod wydrukiem widnieje informacja, że wydruk nie stanowi dokumentu w rozumieniu prawa. Wobec tego sąd nie jest w stanie zweryfikować czy rzeczywiście wydruk z Geoportalu odpowiada mapie w skali 1:500. Na wydruku nie ma również podziałki liniowej, która umożliwiałaby sądowi samodzielne zweryfikowanie wyliczonej przez organy powierzchni zajętego pasa drogowego. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do jednoznacznego określenia powierzchni zajętego pasa drogowego. W tym zakresie zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji uchylają się od możliwości oceny ich legalności. Skarżący podnosi w skardze, że pas drogowy nie został w żaden sposób wydzielony, a na całej długości działki nr [...] w D. brak jest jakichkolwiek słupków granicznych, oznaczeń, znaków, latarni czy innych elementów, które mogłyby wskazywać jego granice. Pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W ocenie sądu – na podstawie wydruku z systemu Geoportal oraz dołączonych do skargi m.in. map w skali 1:500 można domniemywać, że pas drogowy znajduje się w liniach rozgraniczających działkę ewidencyjną nr [...]. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 692/23 wyraźnie wskazał, że w sprawach, w których istnieją wątpliwości w powyższym zakresie, warunkiem prawidłowości ustalenia odpowiedzialności prawnej za zajęcie pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej, jest zgromadzenie w aktach administracyjnych pewnego i wiarygodnego źródła ustalenia przebiegu granic pasa drogowego oraz jego powierzchni. Dowodami źródłowymi winna być dokumentacja określająca podstawowe parametry geodezyjno-kartograficzne i techniczne pasa drogowego oraz położonej w jego ciągu drogi, a więc dokumentacja, która była podstawą ustalenia i wyznaczenia na mapie oraz w terenie pasa drogowego w związku z realizacją odpowiedniej inwestycji drogowej (np. załączniki mapowe do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) lub podstawą założenia (aktualizacji) odpowiedniej ewidencji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny podstawowe znaczenie w tym zakresie przypisuje najczęściej książce drogi, stanowiącej część ewidencji dróg publicznych, której wzór aktualnie określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (zob. np. wyrok NSA z 11 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 203/21 czy wyrok NSA z 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1800/21), chociaż dane wynikające z tego rodzaju dokumentu również muszą, w razie potrzeby, zostać powiązane z odpowiednim materiałem geodezyjnym lub kartograficznym z okresu ustalenia i wyznaczenia w terenie linii rozgraniczających pas drogowy w związku z realizacją inwestycji drogowej. Należy wskazać nadto, że wysokość kary pieniężnej została ustalona jako 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego o powierzchni: pobocze - 16 m2 i zieleniec - 22 m2, w dniach od 4 września 2024 r. do 18 października 2024 r. Z materiału dowodowego nie wynika jaka jest szerokość poboczy, a dane takie winny znajdować się w książce drogi. Zgodnie bowiem z objaśnieniami do wskazanego już rozporządzenia w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom – w książce drogi podaje się odpowiednio dla strony prawej i lewej, dane dotyczące szerokości, rodzaju warstwy utwardzenia oraz powierzchni każdego z poboczy utwardzonych ewentualnie pobocza nieutwardzonego. Skoro zatem stawka za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego jest różna w zależności czy mamy do czynienia z zajęciem pobocza czy pozostałych elementów pasa drogowego to ustalenie powierzchni faktycznie zajętej ma kluczowe znaczenie dla sprawy nałożenia kary pieniężnej. Organy nie wyjaśniły również, dlaczego kara pieniężna została wymierzona za okres od 4 września 2024 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, że wizja w terenie pracownika Zarządu Dróg Powiatowych miała miejsce 29 września 2024 r. Fakt wykonania zjazdu został bowiem ustalony przez wyspecjalizowany do tego podmiot w trakcie oględzin na miejscu. Wówczas też – jak wynika z notatki służbowej wykonano dokumentację fotograficzną. Natomiast dnia 4 września 2024 r. wpłynęło do Zarządu Dróg Powiatowych w Lublinie jedynie zapytanie czy zjazdy (a nie jeden zjazd) do działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] powstały zgodnie z obowiązującym przepisami prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 29 października 2024 r. wydaną z upoważnienia Zarządu Powiatu w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania obejmuje kwotę wpisu od skargi w wysokości 1500 zł. Ponownie rozpatrując sprawę organy wezmą pod uwagę rozważania sądu zawarte w treści uzasadnienia wyroku oraz zgromadzą pełny materiał dowodowy, z którego jednoznacznie będzie wynikać powierzchnia zajętego pasa drogowego.