III SA/Lu 338/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia NSA Maria Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej kwotę 474 zł. (czterysta siedemdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak GN.I.JW.7621/4/08 wydaną na podstawie art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 13 8 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. M. od decyzji Starosty J. z dnia [...] lutego 2009 r. o odmowie wprowadzenia zmiany do operatu ewidencji gruntów - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 września 2007 r. D. M. zwrócił się do Starosty J. o wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów zmiany w odniesieniu do działek oznaczonych numerami: 137/4, 137/5 i 256/1 nabytych przez żonę aktami notarialnymi Rp A Nr [...] i [...]. Starostwo Powiatowe w J. pismem z dnia 22 października 2007 r. nr [...] poinformowało wnioskodawcę, że zmiany są wprowadzone. Z treścią pisma nie zgodziła się T. M. i w piśmie z dnia 10 stycznia 2008 r. zażądała rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 104 kpa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Starosta J. odmówił wprowadzenia zmiany w odniesieniu do działki nr 256/2, ale wskutek złożonego przez skarżącą odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Starosta J. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu 7- G., gmina M. w odniesieniu do działek o nr: 137/4, 137/5 i 256/1. W uzasadnieniu decyzji podał, że skarżąca nabyła aktem notarialnym Rp A Nr [...] działki o nr: 256/1 i 137/5 o łącznej powierzchni 3,08 ha. Wynikające z aktu notarialnego zmiany zostały wprowadzone do operatu ewidencji gruntów i aktualnie w jednostce rejestrowej G 35 wykazana jest, między innymi, działka nr 256/1 o powierzchni 1,57 ha i działka nr 137/5 o pow. 1,51 ha, a jako właściciel wpisana jest skarżąca. Starosta J. stwierdził, że w świetle powyższego żądanie wprowadzenia zmiany z aktu notarialnego jest bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji ustalił, że w decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia 12 października 1986 r. nr 13/86 powstał błędny zapis w odniesieniu do działki nr 137/4 o powierzchni 0,21 ha, że działka ta jest działką budowlaną. Na powierzchnię 0,21 ha składało się 0,14 ha z działki nr 137/4 i 0,07 ha z działki nr 256. Starosta wyjaśnił, że błędu tego nie zauważono podczas podziału działki nr 137/3 w 1988 r. na działki nr 137/4 i 137/5 i skorygowano go dopiero w 1991 r. podczas aktualizacji ewidencji gruntów. Wówczas wykazano działkę nr 137/4 o powierzchni 0,21 ha, którą skarżąca nabyła aktem notarialnym Rp A Nr [...] oraz zabudowaną działkę o nr 256/2 o powierzchni 0,07 ha, którą zapisano na Skarb Państwa. W toku aktualizacji ewidencji gruntów skorygowano także powierzchnię działki nr 137/5 z wielkości 1,44 ha do 1,51 ha, pozostawiając bez zmiany powierzchnię działki nr 137/4. W 1997 r. organ prowadzący ewidencję gruntów dokonał, w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, sprawdzenia zgodności zapisów w operacie ewidencji gruntów z zapisami w księgach wieczystych i wówczas stwierdzono, że w księdze wieczystej KW [...] ujawniona jest działka nr 256, a nie 256/1, tak jak wykazano w akcie notarialnym Rp A Nr [...]. Na wniosek Kierownika Urzędu Rejonowego w J. dla działki nr 256/2 założono księgę wieczystą KW [...], w której jako właściciela wpisano Skarb Państwa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Starosta J. wyjaśnił, że o zaistniałych w księdze wieczystej zmianach Sąd Rejonowy w J. powiadomił skarżącą. Z treścią tej decyzji nie zgodziła się skarżąca i złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości twierdząc, że wykaz szacunkowo-obrachunkowy nie jest załącznikiem do aktu notarialnego, a § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa w sposób jednoznaczny wykaz dokumentów stanowiących podstawę zmian. Zmiana numeracji i powierzchni działek winna być dokonana zgodnie z przepisami w tym zakresie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że skarżąca aktem notarialnym Rp A Nr [...] nabyła dwie działki o nr nr: 256/1 i 137/5 o łącznej powierzchni 3,08 ha i działki te o tym samym numerze i o tej samej powierzchni uwidocznione są w operacie ewidencji gruntów. Ponadto występujące w numeracji i powierzchni działek błędy zostały poprawione w toku aktualizacji operatu ewidencji gruntów, wykonanej w 1991 r. Z załączonych do odwołania kopii aktów notarialnych Rp A Nr [...] i Rp A Nr 4547/90 oraz wypisów z rejestru gruntów wynika, że istnieje zgodność zarówno co do numeracji jak i powierzchni działek 137/5, 256/1 i 137/4. Skoro operat ewidencji gruntów został zaktualizowany, zgodnie z treścią zawartych aktów notarialnych, to zdaniem organu odwoławczego żądanie wprowadzenia zmian stało się bezprzedmiotowe, a więc należało na podstawie art. 105 kpa umorzyć postępowanie administracyjne, a nie odmawiać wprowadzenia zmiany. Na decyzję tę T. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., w której zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 6, art. 7 kpa poprzez usankcjonowanie naruszenia prawa polegającego na dokonaniu samoistnych zmian w ewidencji gruntów z pominięciem treści aktów notarialnych i ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. działania naruszającego § 55 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98 z późn. zm.); - art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa poprzez brak oznaczenia strony postępowania; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodził brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. nie zgadza się z następujących względów: Na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 24 kwietnia 1990 r. w sprawie [...] skarżąca została ustalona kandydatem na nabywcę działek nr 137/5 i 256/10 pow. ogólnej 3,08 ha położonych w miejscowości G. W dacie wydania tej decyzji przez Naczelnika Gminy w M. istniał odmienny od aktualnego podział na działki nr 256/1 i 256/2. Na mocy operatu pomiarowego nr 239/15/4/74 dokonano podziału działek nr 137, 256, 142, 143, 144 w celu wydzielenia części działek pod drogę. Działka nr 256/2 miała pow. 2a i była równoległa do drogi. Okoliczności te są potwierdzone operatem pomiarowym z dnia 2 grudnia 1974 r. nr 239/15/4/74 i mapą z dnia 28 listopada 1974 r. W części dotyczącej działki nr 256 ww. operat nie wszedł w życie, gdyż właściciel nie zgłosił się w 1976 r. u notariusza w celu sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa działki nr 256/2. Wobec tego w 1988 r. w ewidencji figurowała działka nr 256. Również w księdze wieczystej figurowała jedynie działka oznaczona numerem 256. Działka ta była działką rolnobudowlaną. Nowe działki oznaczone numerami 256/1 i 256/2 powstały wskutek podziału działki nr 256 na podstawie operatu nr 156/91-2670 z dnia 12 sierpnia 1992 r. Podział działki 256 na działki 256/1 i 256/2 został ujawniony w księdze wieczystej nr 9241 dopiero w 1997 r. Skarżąca nabyła aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia 4 maja 1990 r. działki oznaczone w akcie notarialnym numerami 256/1 i 137/5 o łącznej powierzchni 3,08 ha. Z uwagi na fakt, iż ani w ewidencji, ani w księgach wieczystych nie figurowała wówczas działka 256/1, należy uznać, iż przedmiotem nabycia przez skarżącą była cała działka oznaczona numerem 256. Wynika to chociażby z sumy powierzchni działek 256 i 137/5. Działka 256 miała powierzchnię 1,64 ha, zaś działka 137/5 - 1,44 ha, co daje łącznie 3,08 ha. Powierzchnia ta wynika również z decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 24 kwietnia 1990 roku w sprawie G-7013/42/90 oraz z wykazu zmian gruntowych działek 137 i 256. Następnie aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 6 listopada 1990 r. skarżąca nabyła działkę Nr 137/4 o powierzchni 0,21 ha. Działka ta była działką rolno-budowlaną, zabudowaną. Łączna powierzchnia działek 137/5, 256 i 137/4 dawała 3,29 ha. Po dokupieniu przez skarżącą działek nr 161 i 136/1 łączna powierzchnia wynosiła 4,77 ha. Skarżąca uznaje, że przedmiotem nabycia był cały grunt przeznaczony pod zabudowę znajdujący się w granicach działek 137/4 i 256. Skarżąca nie mogła kupić działki oznaczonej 256/1 o powierzchni 1,57 ha, gdyż taka działka wówczas nie istniała. Na przedmiotowym gruncie, tj. na działkach 137/4 i 256 skarżąca posadowiła swoje zabudowania. Dokonanie na podstawie operatu nr 156/91-2670 z dnia 12 sierpnia 1992 r. podziału działki nr 256 na działki 256/1 i 256/2 oraz zapisanie działki 256/2 na Skarb Państwa naruszyło jej uprawnienia właścicielskie. Faktu tego nie zmienia okoliczność, iż skorygowano powierzchnię działki nr 137/5 z 1,44 ha na 1,51 ha. Korekta ta miała bowiem jedynie na celu "dopasowanie" łącznej powierzchni działek 137/5 i 256/1 do powierzchni wynikającej z aktu notarialnego. Nie zmienia to jednak faktu, iż skarżąca została pozbawiona części działki budowlanej. Wydzielenie nowej działki pod zabudowaniami skarżącej i przepisanie jej na Skarb Państwa de facto stanowiło bowiem pozbawienie jej własności i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku tych operacji łączna powierzchnia działek należących do skarżącej zmniejszyła się z 4,77 ha do 4,70 ha, co ewidentnie świadczy o naruszeniu prawa własności. Centralnym dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest ustalenie zgodności z prawem, a więc legalność wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 256/2. Aktualizacja ewidencji gruntów z 1992 r., na mocy której wydzielono nową działkę ewidencyjną nr 256/2 i przepisano ją na Skarb Państwa wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podkreśla, że zmiana powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Kwestie własnościowe nieruchomości rozstrzygane są przez sądy powszechne. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. Odnosząc się do drugiego z zarzutów skargi, tj. naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 140 kpa, skarżąca podnosi, iż zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, którego to wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia. Poza tym skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć tylko w części zarzutów. Trafne są zarzuty skarżącej odnoszące się do tego, że zaskarżona decyzja nie zawiera oznaczenia strony. Z decyzji nie wynika choćby to, czy stroną postępowania jest T. M., czy również wnioskodawca – D. M.. Kwestie te muszą być jasno wykazane w treści decyzji, inaczej będzie ona wadliwa. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Przyjmuje się, że oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych (np. PESEL, NIP) – zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, t. 8 do art. 107. Trafny jest również zarzut, błędnego uznania przez organ II instancji bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli organ uznał, że nie ma możliwości uwzględnienia wniosku strony w zakresie zaktualizowania danych w ewidencji, powinien był wydać decyzję odmowną, (jak to uczynił organ I instancji). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1, gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16). Jak wskazują M. Jaśkowska, A. Wróbel (Kodeks ..., t. 9 do art. 105) - w piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony. W przedmiotowej sprawie organ zaś wykazuje, że żądanie skarżącej było niezasadne, bowiem operat ewidencji gruntów został zaktualizowany zgodnie z treścią dokumentów przywołanych przez skarżącą. Ustalenie takie nie powinno jednak prowadzić do uznania bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, lecz ewentualnie prowadzić do wydania decyzji odmownej. Dlatego zarzut naruszenia prawa w tym zakresie tj. art..138 kp w zw. z art. 105 § 1 kpa. podniesiony przez skarżącą jest zasadny. Podnieść należy również, że ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach, wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej - obecnie art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, zwane dalej rozporządzeniem). Natomiast § 12 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie określa, jakie zmiany dotyczące właściciela stanowią podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów: 1) wpisy dokonane w księgach wieczystych, 2) prawomocne orzeczenia sądowe, 3) umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostateczne decyzje administracyjne, 5) dyspozycje zawarte w aktach normatywnych, 6) umowy dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. O ile skarżąca chciała dokonać aktualizacji we wskazanym rzez siebie zakresie, powinna przedstawić stosowny dokument, z którego wynikałaby konieczność dokonania takiej aktualizacji. Podstawą aktualizacji nie może być przekonanie skarżącej, że z uwagi na fakt, iż ani w ewidencji, ani w księgach wieczystych nie figurowała wówczas działka 256/1, należy uznać, iż przedmiotem nabycia aktem notarialnym Rep A Nr [...] z dnia 4 maja 1990 r. przez skarżącą była cała działka oznaczona numerem 256. Skarżąca musi albo dysponować sprostowanym aktem notarialnym, albo innym dokumentem poświadczającym, że nabyła tę działkę. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia – aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Celem aktualizacji jest zachowanie aktualności danych wpisanych do ewidencji. Natomiast skarżącej chodzi raczej o kontrolę już dokonanych wpisów, które jej zdaniem zostały wprowadzone bez podstawy prawnej. Tymczasem kontrola taka jest dokonywana w innych trybach. Może być ona dokonana z urzędu – w trybie przewidzianej § 54 rozporządzenia okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji oraz zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Niemniej jednak w tym trybie, gdzie postępowanie wszczynane jest z urzędu, a nie na wniosek, strona nie ma wpływu na zakres przeprowadzonej weryfikacji, ponieważ to do organu p[prowadzącego ewidencje należy wybór danych poddanych weryfikacji. Strona która uważa, że wprowadzone do ewidencji dane są nieprawidłowe, może kwestionować dokonanie konkretnego wpisu, albo poprzez poddanie kontroli decyzji, na podstawie której wpis został dokonany, albo skarżąc przed sądem administracyjnym sam wpis do ewidencji gruntów jako czynność materialno – techniczną dokonaną z naruszeniem prawa. Tymczasem skarżąca, mimo, że jak sama wskazuje - w zasadzie kwestionuje legalność wcześniejszego wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr 256/2 - to występuje w trybie żądania aktualizacji danych, a przy tym istotnie nie przedstawiła żadnych dokumentów stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, z których wynikałaby konieczność zaktualizowania danych w ewidencji. Jej spekulacje na temat rzeczywistej treści czynności dokonanych czy to wadliwie w formie aktu notarialnego, czy bez oparcia o właściwe dokumenty, nie mogą być podstawą wpisów aktualizujących stan ujawniony, nawet, jeśli byłby on nieprawidłowy. Może ona jednak poddać kontroli dotychczasowe wpisy, jeśli uważa, że są one wadliwe czy dokonane bez oparcia o wymagane dokumenty, a rolą organu ewidencyjnego będzie wówczas wykazać, że wpis był prawidłowy – lub będzie zmuszony go usunąć. Trafnie skarżąca cytuje wciąż aktualny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1999 r. w sprawie II SA 1632/98, LEX nr 46216, iż zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter technicznodekIoratoryjny. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą one natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy do gruntu lub budynku. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga zasadna jest tylko w części, ale wystarczającej do uchylenia zaskarżonego wyroku, zatem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ rozpozna odwołanie skarżącej, oceni na gruncie obowiązujących przepisów stan faktyczny sprawy i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 ppsa, zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.