III SA/Lu 340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania za osobę bezrobotną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. przyznaje adwokatowi M. N. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy ), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) podatku VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 grudnia 2012 r., który odmówił uznania skarżącego W. M. za bezrobotnego od dnia 11 grudnia 2012 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy wynika, że skarżący zgłosił się do Miejskiego Urzędu Pracy w [...] w celu zarejestrowania się jako bezrobotny, przedstawiając między innymi zaświadczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w N. S. z dnia 28 września 2012 r. potwierdzające, że pobierał polską rentę z tytułu niezdolności do pracy od 31 lipca 1995 r. do 30 czerwca 2012 r. Przedstawił także przetłumaczone z języka czeskiego pismo z dnia 29 października 2012 r. pochodzące od Czeskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Wydziału Decyzji w Sprawie Wypłat Ubezpieczenia Emerytalnego – Rentowego w Pradze, z którego wynika, że od dnia 1 grudnia 2012 r. została wstrzymana na wniosek skarżącego wypłata cząstkowej renty z tytułu inwalidztwa pierwszej grupy. Czeski Zakład Ubezpieczeń Społecznych informował ponadto, że zgodnie z przepisami tamtejszej ustawy o ubezpieczeniu emerytalno – rentowym nie można zrezygnować z przysługującego uprawnienia do renty, a zatem uprawnienie do renty inwalidzkiej skarżący zachował oraz, że na wniosek skarżącego wypłata renty zostanie wznowiona. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżący podnosił, że według polskiego prawa spełnia wszystkie warunki do otrzymania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku. Wyjaśnił, że pobierał rentę przyznaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Polsce, po czym po otrzymaniu renty z Czech - z tytułu pracy w kopali w byłej Czechosłowacji - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zmniejszył rentę polską. Czeska renta wynosiła początkowo 468 koron, a w roku 2012 r. podwyższona została do równowartości około 65 zł netto, czego potwierdzeniem są kopie pocztowych przekazów zagranicznych emerytalno - rentowych. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem bezrobotnym może być uznana osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej (...), jeżeli nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę (...). Wojewoda [...] podkreślił, że warunkiem przyznania statusu bezrobotnego jest, przy spełnieniu pozostałych wymogów określonych cytowanym wyżej przepisem, nienabycie i nieposiadanie prawa między innymi do renty z tytułu niezdolności do pracy. Organ odwoławczy powołał się na z wyjaśnienia udzielone pismem z dnia 23 marca 2013 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, zapewniającego, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jednolitość stosowania prawa poprzez udzielanie wyjaśnień dotyczących stosowania przepisów ustawy. Według tych wyjaśnień ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie wprowadza rozgraniczenia z uwagi na kraj przyznania świadczenia rentowego i w sytuacji posiadania prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy przyznanej przez Czeski Zakład Ubezpieczeń Społecznych osoba nie może uzyskać statusu bezrobotnego. W ocenie organu odwoławczego skarżący posiada prawo do czeskiego świadczenia rentowego (renty inwalidzkiej), bowiem zachował je mimo "zawieszenia" tego prawa od dnia 1 grudnia 2012 r. W związku z tym nie spełnia on ustawowych przesłanek do uznania za osobę bezrobotną. W skardze na decyzję organu drugiej instancji W. M. podniósł, że jego zdaniem nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oznacza nabycie prawa do renty w pełnej wysokości, a nie w części. Wysokość czeskiej renty, do której ma prawo, to jedynie 10 % renty polskiej, którą otrzymywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Z ustaleń organów obydwu instancji wynika, że skarżący zgłaszając się w celu zarejestrowania się jako bezrobotny, przedstawił dokumenty, z których wynika, że utracił prawo do polskiej renty z tytułu niezdolności do pracy oraz że ma prawo do czeskiej tzw. cząstkowej renty z tytułu inwalidztwa pierwszej grupy. Wysokość renty wypłacanej przez Czeski Zakład Ubezpieczeń Społecznych wynosiła ostatnio w 2012 r. równowartość około 65 zł. Wypłata tego świadczenia została wstrzymana na wniosek uprawnionego. Z akt sprawy wynika, że skarżący usiłował zrezygnować z prawa do tej renty i wnosił aby czeska instytucja ubezpieczeniowa przedstawiła pismo, z którego wynikałoby, że został pozbawiony prawa do renty. Jednak według Czeskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych rezygnacja z prawa do renty nie jest możliwa, a zatem uprawnienie do cząstkowej renty inwalidzkiej skarżący zachował, a wstrzymana została jedynie wypłata świadczenia, która może być wznowiona na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym może być uznana osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia oraz spełniająca szereg innych warunków. Wśród tych warunków jest, że osoba taka nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty socjalnej, renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę albo po ustaniu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, nie pobiera nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, świadczenia rehabilitacyjnego, zasiłku chorobowego, zasiłku macierzyńskiego lub zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego (2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy). Wynika z omówionego przepisu, że samo nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy wyłącza możliwość uznania osoby mającej prawo do renty za bezrobotną. Nie jest zatem istotne, czy świadczenie jest faktycznie otrzymywane (pobierane), czy jego wypłata została wstrzymana na wniosek uprawnionego bądź z innej przyczyny. W związku z tym w badanej sprawie wstrzymanie wypłaty świadczenia przez Czeski Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest bez znaczenia. Należy przy tym zauważyć, że stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prawo do czeskiej renty inwalidzkiej zostało zawieszone jest zbyt daleko idące, bądź co najmniej nieprecyzyjne. Z pisma Czeskiego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika bowiem, że została jedynie wstrzymana wypłata świadczenia, która może być w każdej chwili wznowiona na wniosek uprawnionego. Istotną w rozpoznawanej sprawie okolicznością jest, że skarżący ma prawo do czeskiego świadczenia rentowego tak ukształtowanego, że jego wysokość jest bardzo niewielka (renta "cząstkowa") i stanowi jedynie część wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy, o której mowa wprost w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy posługuje się terminologią przyjętą w polskim systemie prawa ubezpieczeń społecznych. Świadczenie określone jako "renta z tytułu niezdolności do pracy" uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), w tym w art. art. 57 – 63 i art. 85 ustawy. W szczególności z tego ostatniego przepisu wynika charakterystyczna cecha renty z tytułu niezdolności do pracy, przysługującej na podstawie polskiej ustawy, a mianowicie kwota najniższego świadczenia z tego tytułu. W dacie złożenia przez skarżącego wniosku o uznanie go za bezrobotnego, kwoty najniższej renty z tytułu niezdolności do pracy wynosiły 799,18 zł miesięcznie - dla osób całkowicie niezdolnych do pracy oraz 613,38 zł miesięcznie - dla osób częściowo niezdolnych do pracy - zgodnie z art. 85 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Kwoty te są waloryzowane i obecnie ich wysokość wyznacza na wyższe kwoty (odpowiednio 831,15 zł i 637, 92 zł) Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (M.P. z 2013 r. poz. 162). Z takiej konstrukcji renty z tytułu niezdolności do pracy, a w szczególności z określenia najniższej wysokości renty oraz z samej wysokości tej renty wynika, że na gruncie polskiego prawa ubezpieczeń społecznych renta z tytułu niezdolności do pracy jest świadczeniem mającym na celu zapewnienie ubezpieczonemu środków utrzymania w razie zaprzestania lub istotnego ograniczenia aktywności zawodowej z powodu całkowitej albo częściowej niezdolności do pracy. Oczywiste jest, że takiego założenia konstrukcyjnego nie spełnia co do zasady czeska tzw. cząstkowa renta inwalidzka, tym bardziej - ze względu na bardzo małą wysokość świadczenia- nie spełnia go w konkretnej badanej sprawie renta, do której prawo uzyskał skarżący. Powstaje w związku z tym pytanie, czy w opisanej sytuacji uprawniony do zagranicznego świadczenia rentowego, którego wysokość może być niewspółmiernie niska w stosunku do wysokości najniższej polskiej renty z tytułu niezdolności do pracy, może być uznany za bezrobotnego, biorąc pod uwagę warunek nie nabycia prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, określony w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Odpowiadając na to pytanie należy zauważyć, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) wymienionej ustawy nie ma bezpośredniego odniesienia do wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy (lub emerytury), do których nabycie prawa wyłączałoby możliwość przyznania statusu bezrobotnego. Nie można jednak na tej podstawie wnioskować, że wysokość tych świadczeń jest zupełnie obojętna i że ustawodawca nie brał pod uwagę jaka wysokość emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy powinna wyłączać możliwość przyznania statusu bezrobotnego. O tym, że wysokość świadczenia ma znaczenie w kontekście możliwości przyznania statusu bezrobotnego świadczy okoliczność, że w tym samym przepisie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy ustawodawca wyłączył możliwość uznania za bezrobotnego w razie nabycia prawa do renty rodzinnej w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ustawa jest zakorzeniona w systemie prawa polskiego i, jak wcześniej wspomniano, posługuje się terminologią przyjętą w polskim systemie prawa ubezpieczeń społecznych. W związku z tym główne charakterystyczne cechy emerytury oraz renty z tytułu niezdolności do pracy mają swoje uregulowanie w przepisach ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jedną z tych cech jest najniższa wysokość emerytury lub renty. Skoro ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy posłużył się ustawowym terminem "renty z tytułu niezdolności do pracy", to oznacza, że bezpośrednio odnosił się do renty z tytułu niezdolności do pracy uregulowanej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W sytuacji kiedy jedną z cech tej renty jest najniższa określona na podstawie ustawy wysokość, to ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie musiał wymieniać jakiejkolwiek kwoty renty z tytułu niezdolności do pracy jako wyłączającej możliwość przyznania statusu bezrobotnego. Takie rozwiązanie legislacyjne oznacza, że nabycie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy wyłącza możliwość przyznania statusu bezrobotnego, niezależnie od wysokości renty. Przy tym oczywiste jest, że wysokość renty nie będzie nigdy niższa od najniższej określonej na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Określenie wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy lub emerytury byłoby potrzebne, tylko gdyby ustawodawca uznał, że możliwość przyznania statusu bezrobotnego powinno wyłączać prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy (lub do emerytury) w wysokości wyższej niż najniższa określona przez prawo. Tak rozumiany przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oznacza, że przyznanie statusu bezrobotnego jest wyłączone, jeżeli ubiegający się nabył prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, których istotną cechą jest najniższa wysokość określona na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zauważyć również należy, że w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy brak jest rozróżnienia na emerytury i renty krajowe oraz zagraniczne, w szczególności nie wymienia się tych ostatnich jako osobnej kategorii. Wprawdzie jak wcześniej wyjaśniono ustawa jest zakorzeniona w systemie prawa polskiego i posługuje się terminologią przyjętą w polskim systemie prawa ubezpieczeń społecznych, to jednak nie sposób przyjąć, że nabycie prawa do emerytury lub renty przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy jest bez znaczenia dla możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Systemy ubezpieczeń społecznych nie są wprawdzie zharmonizowane, to jednak mają istotne takie same lub podobne cechy, co sprawia, że zawsze kiedy mowa jest w ustawie o emeryturach lub rentach, należy zastanowić się w jakim zakresie nabycie prawa do emerytury lub renty za granicą ma znaczenie na gruncie prawa krajowego. Dyrektywami interpretacyjnymi wywodzącymi się z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są w takim przypadku zapewnienie prawa do równego traktowania przez władze publiczne i zakaz dyskryminacji. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wyłącza uzyskanie statusu bezrobotnego przez osobę, która nabyła przyznane przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy prawo do emerytury lub do renty stanowiącej odpowiednik polskiej renty z tytułu niezdolności do pracy, ale jedynie wówczas kiedy świadczenie zagraniczne odpowiada minimalnym standardom prawnym określającym emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Takim standardem jest najniższa wysokość emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy, o której mowa w art. 85 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłaszana przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Dodać należy, że omawiane zagadnienie było rozwiązywane w podobny sposób, chociaż z nieco inną argumentacją i przy pewnych nieistotnych odmiennościach stanów faktycznych spraw, w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r. w sprawie IV SA/Wr 60/08, SIP LEX nr 505842 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie II SA/Bk 205/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Dodać również należy, że problem interpretacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w omawianym kontekście został dostrzeżony przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, który opracował projekt ustawy o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. W projekcie tym przewiduje się dodanie jako osobnej przesłanki wyłączającej przyznanie statusu bezrobotnego, nabycie prawa do emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, przyznanej przez zagraniczny organ emerytalny lub rentowy, w wysokości co najmniej najniższej emerytury albo renty z tytułu niezdolności do pracy, o których mowa w przepisach o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (projekt z dnia 13 września 2013 r. - strona internetowa Rządowego Centrum Legislacji - http://legislacja.rcl.gov.pl/lista/2/projekt/171820. Opracowanie tego projektu nie oznacza jednak, że obecnie inaczej należy rozumieć treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zaproponowanie przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej zmiany treści przepisu należy odbierać jedynie jako próbę jasnego sprecyzowania normy prawnej, która niezależnie od tego sprecyzowania da się zdekodować na podstawie obecnego tekstu prawnego w drodze przedstawionej wyżej wykładni. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i rozstrzygnąć sprawę, dokonując w razie potrzeby ustaleń dotyczących innych przesłanek uznania skarżącego za bezrobotnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powołanej jako P.p.s.a. Wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd przyznał na podstawie art. 250 P.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 461).