III SA/Lu 344/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesianie oddala skargę. W dniu 1 października 2007 r. G. W. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w P. wniosek o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2007. Termin planowanego zalesienia określono na jesień 2008 r., zgodnie z planem zalesienia, dostarczonym do organu. W dniu [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał postanowienie nr [...], stwierdzające że wnioskodawca spełnia niezbędne warunki do przyznania pomocy na zalesianie. W postanowieniu zawarto pouczenie, m.in. o obowiązku wykonania zalesienia w terminie określonym w planie zalesienia oraz konieczności złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał G. W. płatność z tytułu pomocy na zalesianie. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził nieważność decyzji w sprawie płatności z dnia [...] grudnia 2008 r., z uwagi na fakt, iż została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie – pełnomocnika strony – A. W. W następstwie powyższego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił przyznania G. W. pomocy na zalesianie. Jako uzasadnienie odmowy organ wskazał, iż oświadczenie o wykonaniu zalesienia zostało złożone w dniu 24 listopada 2008 r., a więc po terminie, który upływał w dniu 20 czerwca 2008 r. W wyniku odwołania strony, decyzja powyższa została uchylona decyzją Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] października 2010 r., nr [...], z powodu uchybień proceduralnych. W toku dalszego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. dwukrotnie wydawał decyzje odmawiające przyznania płatności (z [...] grudnia 2010 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r.) i dwukrotnie, w następstwie odwołań strony, były one uchylane przez Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR (decyzje z [...] lutego 2011 r. oraz z [...] listopada 2011 r.). Ostatecznie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. ponownie odmówił stronie przyznania pomocy na zalesianie. Po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. W uzasadnieniu powołano się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie pomocy na zalesianie). Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia (§ 11 ust. 1) zalesienia należało dokonać najpóźniej wiosną 2008 r. Tymczasem strona we wniosku wskazała termin zalesienia na jesień 2008 r., a w złożonym oświadczeniu o wykonaniu zalesienia podała termin październik 2008 r. Termin wykonania zalesienia jest więc sprzeczny z przepisami rozporządzenia. Ponadto zgodnie z przepisami rozporządzenia wnioskodawca był zobowiązany do złożenia wniosku o wykonaniu zalesienia zgodnie planem zalesienia do 20 czerwca 2008 r. Oświadczenie zostało złożone po tym terminie – 24 listopada 2008 r., co w świetle rozporządzenia stanowi podstawę odmowy przyznania pomocy. Organ odwoławczy wskazał, że podpisując wniosek strona przyjęła odpowiedzialność za jego prawidłowe wypełnienie i oświadczyła, że zna zasady przyznawania pomocy na zalesianie. Podniesiono także, że organy będąc związane obowiązującymi przepisami nie mogą wydać decyzji uwzględniającej słuszny interes strony, jeżeli jej treść byłaby sprzeczna z przepisami. Zwrócono także uwagę, że plan zalesienia wskazywał dwa zalecane terminy sadzenia (marzec - kwiecień po rozmarznięciu gleby lub na jesieni). Plan nie wskazywał zatem wnioskodawcy, że zalesienie ma nastąpić jesienią 2008 r. Powinien on uwzględnić terminy określone w rozporządzeniu. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] kwietnia 2012 r. G. W. podniósł zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesianie poprzez odmowę przyznania pomocy w sytuacji, gdy skarżący wypełnił wszystkie obowiązki nałożone nań postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdzającym spełnienie warunków do przyznania pomocy na zalesianie. W skardze podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, iż w złożonym wniosku jako termin wykonania zalesienia podał jesień 2008 r., zgodnie z planem zalesienia, przedłożonym organowi. Wydając postanowienie stwierdzające spełnienie warunków do przyznania pomocy organ przyjął do wiadomości i zaaprobował podany przez skarżącego termin zalesienia. Skarżący zwrócił również uwagę na zmienne stanowisko organu odwoławczego, który we wcześniejszych decyzjach podkreślał, iż organ I instancji wadliwie zobowiązał skarżącego do wykonania zalesienia niezgodnie z przepisami rozporządzenia, a w decyzji zaskarżonej do sądu radykalnie zmienił to stanowisko. Zdaniem skarżącego nielogiczny jest zarzut złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia po terminie, gdy jest oczywiste, że oświadczenie nie mogło być złożone przed wykonaniem zalesienia – zgodnie z wiedzą i zgoda Kierownika Biura Powiatowego – dopiero jesienią 2008 r. W skardze podniesiono również, że skoro zalesienia dokonano w sposób zgodny ze stanowiskiem Kierownika Biura Powiatowego, wyrażonym w powoływanym postanowieniu, to obarczanie skarżącego winą za naruszenie terminu złożenia oświadczenia narusza podstawowe zasady postępowania – praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli. W ocenie skarżącego odmowa przyznania pomocy na zalesianie mogłaby nastąpić dopiero po uprzednim wycofaniu z obrotu prawnego postanowienia z [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia (stwierdzenia nieważności). Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywoływanego wyżej rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesianie. Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, ze zm.). Przepis ten upoważnia ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzennego zasięgu wdrażania tych działań, w tym m.in.: trybu składania wniosków o przyznanie pomocy; szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Rozporządzenie z 2007 r. zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 48, poz. 390, ze zm.). Z § 24 rozporządzenia z 2009 r. wynika jednak, że do postępowań w sprawach dotyczących pomocy na zalesianie, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że do postępowań w sprawie wypłaty tej pomocy, wszczętych od dnia 15 marca 2009 r. i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy rozporządzenia. W badanej sprawie z uwagi na fakt złożenia wniosku w 2007 r., organy prawidłowo uznały że zastosowanie ma rozporządzenie w sprawie pomocy na zalesienia z 2007 r. Z treści § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. wynika, że podstawowymi warunkami przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych są: posiadanie przez rolnika wpisu do ewidencji producentów rolnych, zobowiązanie do zalesienia gruntów (określonych szczegółowo w rozporządzeniu) oraz zobowiązanie do pielęgnacji założonej uprawy leśnej przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia. Wykonanie zalesienia i pielęgnacja uprawy muszą odbywać się zgodnie z planem zalesienia, sporządzanym przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Spełnienie przez skarżącego warunków w zakresie wpisu do ewidencji oraz złożenia ww. zobowiązań jest niesporne w sprawie. Problemem, na bazie którego powstał spór pomiędzy skarżącym a organem jest natomiast kwestia zachowania określonych w rozporządzeniu terminu zalesienia oraz terminu złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, zalesienie wykonuje się po otrzymaniu postanowienia, o którym mowa w § 10 ust. 4, w terminie określonym w planie zalesienia, jednakże nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia rolnik składa kierownikowi biura powiatowego Agencji, do którego został złożony wniosek o pomoc, oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia i dołącza do niego zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające ten fakt, w terminie 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia, jednakże nie później niż do dnia 20 czerwca: roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią. Uzasadnieniem wprowadzenia powyższych terminów jest zapewnienie, aby środki przewidziane w rocznych planach zalesienia były wykorzystane w wynikających z warunków przyrodniczych cyklach gospodarczych, z jednoczesnym zapewnieniem racjonalnej kolejności przyznawania tej pomocy finansowej. Chodzi zatem o racjonalne gospodarowanie środkami na zalesienie gruntów w ramach ustalonych rygorów obowiązującego planu rozwoju obszarów wiejskich. Z tych przyczyn powyższym terminom przypisuje się charakter materialnoprawny – ich upływ skutkuje utratą prawa do uzyskania płatności (por. wyroki NSA z 27 października 2010 r., sygn. akt: II GSK 919/09 oraz z 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 303/07; zachowujące w pełni adekwatność do badanej sprawy, choć zapadłe na gruncie wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, objętych planem rozwoju obszarów wiejskich). Analizując w pierwszej kolejności zachowanie terminu do wykonania zalesienia należy zwrócić uwagę, że w istocie § 11 ust. 1 dwojako określa termin wykonania tych czynności: zgodnie z planem zalesienia (1), nie później niż w okresie sadzenia przypadającym na wiosnę roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o pomoc (2). Jak wskazano wyżej, takie określenie terminu wymagają względy racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi przeznaczonymi na tę formę pomocy rolnikom. Jest to tym bardziej zasadne, że dokładne określenie roku wykonania poszczególnych czynności na etapie sporządzania planu zalesienia nie jest konieczne (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., II GSK 337//10). Gdyby nie dodatkowe ograniczenie końcowej części § 11 ust. 1, mogłoby dochodzić do sytuacji, w których zalesienie jest dokonywane nawet po kilku latach od złożenia wniosku, co stałoby w sprzeczności z racjonalnością zasad gospodarowania środkami na tą formę pomocy, która wymaga ich wykorzystywania w pewnych stałych okresach budżetowych. W badanej sprawie wniosek o przyznanie pomocy został złożony w październiku 2007 r. Plan zalesienia zalecany termin sadzenia określał następująco: "Marzec – kwiecień po rozmarznięciu gleby i przed rozpoczęciem wegetacji lub jesienią (najczęściej w październiku) po zakończeniu wegetacji, a przed zamarznięciem gleby (...)" (k. 140 akt adm.). Z treści oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wynika, że zalesienia dokonano w październiku 2008 r. (k. 48 akt adm.). Powyższe fakty świadczą o tym, że skarżący dokonał zalesienia w terminie wymienionym w planie zalesienia, ale niezgodnie z terminem określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Skoro wniosek o płatność został złożony w 2007 r., to termin maksymalny dokonania zalesienia upływał wiosną 2008 r. Skarżący broni się argumentem, że zalesienia dokonano w zgodzie z planem. Odpowiadając na ten argument należy podnieść po pierwsze, że plan przewidywał w istocie dwa zalecane terminy – wiosenny lub jesienny. Po drugie, składając wniosek o płatność skarżący zaakceptował określone reguły przyznawania pomocy i podpisał oświadczenie, że zna te reguły (k. 24 akt adm., punkt XII.17.1 wniosku). Istniała zatem realna możliwość wykonania zalesienia w zgodzie zarówno z planem zalesienia, jak i drugim terminem określonym w § 11 ust. 1 rozporządzenia, tj. wiosną 2008 r. Argument skarżącego jest zatem chybiony – skoro mógł dotrzymać terminu zalesienia określonego przepisami, bo był on zgodny z planem zalesienia, nie może skutecznie zarzucać organom naruszenia prawa, jeśli odmówiły przyznania płatności z uwagi na uchybienie terminu do dokonania zalesienia, określonego w § 11 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący argumentuje również, że już we wniosku o przyznanie pomocy określił termin zalesienia na jesień 2008 r. i wniosek ten został zaakceptowany przez organ I instancji, czego dowodem jest postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie pomocy na zalesianie. Wprawdzie postanowienie to w nagłówku wskazuje osobę A. W. (jest to błąd organu pierwszej instancji), jednakże skarżący nie miał wątpliwości iż to on jest adresatem tego postanowienia i że, jest ono elementem postępowania administracyjnego wszczętego na jego wniosek z dnia 1 października 2007r. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącego to należy wskazać, że po pierwsze postanowienie z [...] grudnia 2007 r. nie wskazywało dokładnie terminu zalesienia, lecz odwoływało się do planu zalesienia. Ten zaś, jak wyżej wskazano, przewidywał takie terminy, które dawały się pogodzić z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia bowiem nie wymieniał roku w którym należało dokonać nasadzeń. Po drugie – rzeczywiście niekwestionowaną zasadą prawa administracyjnego jest to, że jednostka nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów organu. Zasada ta nie może jednak prowadzić do wydawania rozstrzygnięć korzystnych dla strony, lecz niezgodnych z jasno brzmiącymi przepisami obowiązującego prawa. Można zatem dopatrzeć się błędu w działaniach organu, który powinien wychwycić błąd we wniosku skarżącego złożonym w grudniu 2007 r. co do terminu zalesienia. Częściową winę jednak w tej sytuacji ponosi sam wnioskodawca, który podpisał oświadczenie, że zna zasady przyznawania pomocy (co obejmowało również § 11 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto uwzględnienie argumentacji skarżącego doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej w oczywisty sposób z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia, skoro zalesienie bez wątpienia zostało dokonane z uchybieniem tego terminu. Wbrew natomiast twierdzeniom skarżącego, nie ma możliwości usunięcia z obrotu prawnego postanowienia z [...] grudnia 2007 r. Jest to postanowienie na które nie służy zażalenie, nie można zatem doń zastosować żadnego z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji i postanowień przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 126 k.p.a.). Z tych samych przyczyn (brak możliwości wniesienia zażalenia) postanowienie to nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego i kontroli ze strony tego sądu (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.). Zauważyć jednak należy, że wydanie przez organ I instancji pozytywnego postanowienia z [...] grudnia 2007 r. o spełnieniu warunków nie oznacza, że organ nie może w późniejszym czasie dokonać innych ustaleń, zważywszy, że samo to postanowienie nie jest podstawą do wydania decyzji przyznającej płatność. W ocenie sądu prawidłowa jest również argumentacja organu, co do uchybienia terminu do złożenia oświadczenia o wykonaniu zalesienia. Rozporządzenie (§ 12 ust. 2) wprowadza tu znów dwojakiego rodzaju termin: 21 dni od dnia wydania przez nadleśniczego tego zaświadczenia (1), jednakże nie później niż do dnia 20 czerwca: roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią (2). Przepisu tego nie można jednak odczytywać w oderwaniu od pozostałych przepisów rozporządzenia a w szczególności § 11 ust. 1., który określa szczegółowo terminy dokonania nasadzeń. W przypadku gdy oświadczenie nie zostanie złożone w terminie kierownik biura powiatowego ARiMR, w formie decyzji, odmawia przyznania płatności na zalesianie (§ 13 ust. 1 rozporządzenia). Z akt administracyjnych (k. 39) wynika, że oświadczenie złożono w Biurze Powiatowym ARiMR tego samego dnia, którego zostało wystawione przez nadleśniczego zaświadczenie tj. 24 listopada 2008 r. Jednakże z uwagi na fakt , że wykonano zalesienie w terminie niezgodnym z § 11 ust. 1 rozporządzenia, to organy prawidłowo uznały iż termin do złożenia oświadczenia minął 20 czerwca 2008r., wobec tego zastosowały § 13 ust.1 zgodnie z którym Kierownik biura powiatowego Agencji, w drodze decyzji, odmawia przyznania pomocy na zalesianie, jeżeli rolnik nie złożył oświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 2, do dnia 20 czerwca: w roku, w którym zalesienie wykonano wiosną, albo roku następującego po roku, w którym zalesienie wykonano jesienią. W przypadku, gdy producent nie złoży w terminie wymaganego oświadczenia organ jest związany przepisami prawa, co do sposobu rozstrzygnięcia. W konkluzji należy stwierdzić, że pomimo pewnych błędów popełnionych przez organ, zasadnie odmówiono przyznania skarżącemu płatności z uwagi na dokonanie zalesienia z naruszeniem terminu określonego w § 11 ust. 1 oraz § 12 rozporządzenia w sprawie pomocy na zalesianie. W tej sytuacji sąd nie ma podstaw do uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.