III SA/Lu 349/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kuś, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. B. i K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. na rzecz E. B. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D. B., E. B. i K. G. na postanowienie Wójta Gminy B. (dalej: "organ I instancji", "Wójt") z [...] września 2018 r., [...], ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości położonych w obrębie geodezyjnym D. - orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Na wniosek J. B. i D. B. Wójt Gminy B. prowadził postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych na terenie miejscowości D., pomiędzy działką nr [...], stanowiącą własność D. B. i J. B. z działką nr [...], stanowiącą współwłasność E. B. i K. G. oraz pomiędzy działką nr [...] stanowiącą własność J. B. i D. B. z działką nr [...] stanowiącą własność E. B. i D. B.. Postępowanie zostało zakończone decyzją Wójta znak: [...] z dnia [...] października 2017 r., w której organ I instancji umorzył postępowanie rozgraniczeniowe wszczęte wyżej wymienionym wnioskiem oraz z przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B.. Postanowieniem organu I instancji z dnia [...] września 2018 r. ustalono koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości w wysokości 3.000 zł i obciążono tymi kosztami strony postępowania tj. D. B. i J. B. w wysokości 1.500 zł, E. B. i K. G. w wysokości 750 zł, oraz E. B. i D. B. w wysokości 750 zł. W związku tym, że D. B. i J. B. uiścili w całości kwotę 3.000 zł za wykonanie rozgraniczenia, organ orzekł o dokonaniu zwrotu kwoty 1.500 zł na rzecz D. B. i J. B.. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 264 § 1 k.p.a. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli E. B., D. B. i K. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że rozgraniczenie nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2019 r., poz. 725 z późn. zm.) dalej jako: "p.g.k.". Ustawa nie przewiduje szczególnego trybu ustalania kosztów postępowania rozgraniczeniowego i w tym zakresie stosuje się przepisy Działu IX k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają, że koszty postępowania, które zostały poniesione na żądanie lub w interesie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, w której stwierdzono, że koszty rozgraniczenia obciążają strony będące właścicielami wszystkich rozgraniczanych nieruchomości, a właściciele nieruchomości powinni je ponosić po połowie. NSA podkreślił, że w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży przeprowadzenie rozgraniczenia, gdy granice sąsiadujących gruntów stały się sporne. Odnosząc się do sprawy organ odwoławczy stwierdził, że uzasadnione jest obciążenie kosztami postępowania nie tylko wnioskodawców – D. B. i J. B., ale również właścicieli sąsiednich działek, których dotyczyło to rozgraniczenie, E. B., D. B., K. G.. Organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że granice były sporne i w interesie wszystkich stron było przeprowadzenie rozgraniczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. B., E. B. i K. G. (dalej: "skarżący") zaskarżyli postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. i postanowienie Wójta Gminy B.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 107 k.p.a., art. 152 k.c. i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie określenia stawek wynagrodzenia biegłych, taryf zryczałtowanych oraz sposobu dokumentowania wydatków niezbędnych dla wydania opinii w postępowaniu cywilnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 518). Skarżący wnieśli o zmianę lub uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2019 r. Sąd odrzucił skargę D. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podlega uwzględnieniu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2018 r. ustalające koszty postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości. W pierwszej kolejności należy wskazać, że problematyka rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453) oraz w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy p.g.k., rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy. Według zaś art. 31 ust. 1 powołanej ustawy, czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który stosownie do art. 31 ust. 4, w razie sporu co do przebiegu linii granicznych, nakłania strony do zawarcia ugody, która posiada moc ugody sądowej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] października 2017 r. Wójt Gminy B. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym D. , gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], stanowiącej własność D. B. i J. B. z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą własność E. B. i K. G. oraz działki nr [...], stanowiącej własność J. B. i D. B. z działką nr [...], stanowiącą własność E. B. i T. B. oraz przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w B.. Wnioskiem z dnia 23 października 2017 r. D. B. i J. B. wystąpili do Wójta Gminy B. zwrot połowy kosztów rozgraniczenia działek o numerach [...], [...] oraz [...] i [...]. Jako dowód przedłożyli fakturę nr [...] za dokonanie rozgraniczenia wykonane przez uprawnionego geodetę i wskazując, że koszty te w całości zostały poniesione przez D. B. i J. B.. Zauważyć tutaj należy, że w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak również w kodeksie cywilnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji do orzekania, w decyzji o dokonaniu rozgraniczenia nieruchomości, o rozliczeniu jego kosztów, w tym kosztów wykonania czynności przez geodetę wyznaczonego przez organ. Zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronami a organem administracyjnym określa przepis art. 262 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Ponadto, zgodnie z powołanym przepisem wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia organ administracji publicznej ustala w drodze postanowienia jednocześnie z wydaniem decyzji i na to postanowienie osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. Oznacza to, iż organ dopiero wraz z wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę ustala w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osobę zobowiązaną do ich poniesienia i wówczas obciąża ją tymi kosztami. Jak to już wyżej wskazano, czynności ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym wykonuje geodeta, z tym że w myśl art. 31 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest to geodeta upoważniony przez organ. Geodeta dokonujący ustalenia przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym nie jest podmiotem działającym na "prywatne" zlecenie stron postępowania rozgraniczeniowego. Z tego też względu, w postępowaniu administracyjnym w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, strony nie mogą zawierać odrębnych umów, czy zlecać osobom trzecim czynności przypisanych organowi. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że w toku postępowania rozgraniczeniowego D. B. i J. B. ponieśli koszty związane z wynagrodzeniem uprawnionego geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, którego organ nie powołał. Zagadnieniem, które przyszło Sądowi rozstrzygnąć jest zatem możliwość wydania przez organ właściwy w przedmiocie prowadzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, w trybie przepisów Działu IX k.p.a. - "Opłaty i koszty postępowania", postanowienia w przedmiocie kosztów w sytuacji, gdy koszty te nie zostały poniesione przez organ i to nie organ, lecz strona decydowała o ich wysokości ustalając z geodetą wysokość wynagrodzenia za czynności wykonane w tym postępowaniu. Zakres czynności postępowania, od którego m.in. uzależniona jest wysokość jego kosztów, określa z urzędu organ prowadzący postępowanie mając na uwadze treść art. 77 § 1 k.p.a., jak i przepisy odrębne nakazujące wykonanie odpowiednich czynności procesowych (np. ustalenie przebiegu granic, sporządzenie map itp.). To organ wskazuje, jakie koszty w związku z prowadzonym postępowaniem winna ponosić strona, wskazując np. okoliczności dowodzące zawinienia. Nie jest w tej sytuacji dopuszczalne, by o kosztach decydowała strona inicjująca postępowanie, jak to miało miejsce w tej sprawie, działając przez fakty dokonane i domagając się rozliczenia tych kosztów pomiędzy stronami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2000 r. II SA/Gd 2016/98, iż procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami, a z przepisów działu IX Kodeksu postępowania administracyjnego wywieść należy, że koszty postępowania (wydatki) ponosi organ prowadzący postępowanie. Wynika to z obowiązków dowodowych organu (art. 7 i art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ze ściśle określonych przypadków, kiedy koszty postępowania obciążają stronę (art. 262 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, skoro organ nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków D. B. i J. B., którzy w tej materii nie działali na zlecenie organu. Z oświadczenia geodety uprawnionego J. P. z dnia 26 marca 2018 r. wynika, że zawarł on ustną umowę z D. B. i J. B. na wykonanie czynności ustalenia granic, a po przeprowadzeniu czynności na gruncie przekazał wyżej wymienionym fakturę VAT jako potwierdzenie otrzymanej zapłaty (K.98 akt admin.). W tej sytuacji, skoro Wójt Gminy B. nie poniósł żadnych kosztów powołania geodety w postępowaniu rozgraniczeniowym, nie wystąpiła konieczność zwrotu tych kosztów, gdyż organ o jej uiszczenie nie występował, a koszty geodety zostały poniesione ze środków uczestnika postępowania. Sąd uznał zatem, że w tego rodzaju okolicznościach organy orzekające w sprawie nie mogły wydać postanowienia rozstrzygającego o poniesionych kosztach postępowania rozgraniczeniowego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Jednocześnie Sąd, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 145 § 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. O zasądzeniu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że koszty te obejmuje uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.