III SA/Lu 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. C. oraz I. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz I. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...), po rozpatrzeniu zażaleń U. B., A. W., A. M., A. W., I. M. i I. M., uchyliło postanowienie Wójta Gminy (...) z dnia (...) w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych numerami geodezyjnymi działek 9, 15 i 18 w obrębie geodezyjnym S. Z postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że Wójt Gminy (...) zobowiązał uczestników postępowania – K. J., I. M., A. M., A. W., U. B., A. W., małżonków B. i T. C. oraz I. M. – do uiszczenia solidarnie, na rzecz organu prowadzącego postępowanie, kwoty 4.900 zł z tytułu zwrotu ustalonych przez organ kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wskazano, że koszty postępowania rozgraniczeniowego obejmują wynagrodzenie upoważnionego geodety w kwocie 4.900 zł, które zostało uiszczone przez organ prowadzący postępowanie na podstawie faktury VAT z dnia (...) nr (...). Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli współwłaściciele działki nr 15, to jest U. B., A. W., A. M., A. W. i I. M., zarzucając, że kwota ustalonych kosztów jest bardzo wysoka oraz, że z postanowienia nie wynika, co się na nią składa. Zarzucano również, że ustalenie obowiązku solidarnej zapłaty kosztów jest niewłaściwe. Zdaniem składających zażalenie, powołujących się na uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006 r. w sprawie I OPS 5/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/26, zgodnie z którą koszty obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego, skoro w niniejszej sprawie rozgraniczeniu podlegały trzy nieruchomości, to koszty postępowania należało podzielić przez trzy. W związku z tym dla współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr 15 solidarny obowiązek zapłaty powinien dotyczyć 1/3 kosztów. Zażalenie wniosła również I. M., która wskazała, że ustalenie kosztów za rozgraniczenie nieruchomości nie powinno jej dotyczyć, ponieważ nie była rozgraniczana jej nieruchomość. Granice jej nieruchomości stanowił płot, który stoi od ponad 20 lat i nie było sporów ani konfliktów o jego umiejscowienie, wobec czego rozgraniczenie nie było konieczne i nie było w jej interesie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...), po rozpatrzeniu zażaleń uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i orzekło o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 264 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin ich uiszczenia. Natomiast stosownie do art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony oraz te, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Odnosząc się do zarzutów zażaleń, organ odwoławczy podniósł, że są one zasadne co do tego, że ustalenie obowiązku solidarnej zapłaty kosztów jest niewłaściwe. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie ma przepis art. 152 k.c., który stanowi, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Wynika to z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczaniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione na sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów co do tego, że kwota kosztów określona na 4.900 zł jest zawyżona. Wskazał, że w praktyce orzeczniczej spotyka się z kosztami rozgraniczenia w wysokości od ok. 5.000 zł do ok. 6.000 zł. Odnosząc się do zarzutu zażalenia I. M., właścicielki działki nr 18, organ odwoławczy stwierdził, że była ona stroną rozgraniczenia, co wynika z postanowienia o wszczęciu postępowania jak i z decyzji, na mocy której dokonane zostało rozgraniczenie. Wobec tego uzasadnione jest skierowanie do strony postępowania postanowienia w sprawie kosztów. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, organ pierwszej instancji winien umożliwić stronom zapoznanie się i wypowiedzenie co do poniesionych przez organ wydatków na wnioskowane rozgraniczenie, wynikających z umowy zawartej z geodetą. Organ odwoławczy wskazał również, że uchylając postanowienie miał na względzie zapewnienie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz interes wszystkich stron postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosły B. C. oraz I. M., twierdząc, że koszty postępowania powinny być podzielone na połowę, ponieważ mają rozgraniczoną jedną stronę działki i wydaje się, że koszty w połowie powinni uiścić współwłaściciele działki nr 15, a skarżące drugą połowę w wysokości ¼ każda ze skarżących. Skarżące podniosły, że gdyby chciały rozgraniczyć drugą stronę działki, musiałyby ponieść podwójne koszty. Na rozprawie sądowej I. M. wyjaśniła, że jej działka nr 18 jest rozgraniczona tylko z jednej strony, to jest z działką nr 15, to samo dotyczy działki nr 9, natomiast działka nr 15 rozgraniczona jest z dwóch stron, to jest z działkami nr 18 i nr 9. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą swoim rozstrzygnięciu. Organ odwoławczy wskazał, że to właśnie organ pierwszej instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie właściwy w zakresie rozdziału kosztów pomiędzy stronami postępowania. Podniesiono, że postanowienie pierwszoinstancyjne zostało uchylone ze względu na to, że organ odwoławczy uznał za wadliwe i bezpodstawne zobowiązanie przez organ wszystkich stron do uiszczenia solidarnie kwoty 4.900 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, chociaż z innych przyczyn niż przedstawione w skardze. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej cyt. jako P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławczego w (...) uchyliło postanowienie Wójta Gminy (...) w przedmiocie kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. W związku z tym badaniu przez sąd administracyjny podlegało, czy organ odwoławczy nie naruszył prawa wydając w niniejszej sprawie postanowienie kasacyjne. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., stosowanego w postępowaniu zażaleniowym na podstawie art. 144 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II K.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, tylko wówczas, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., każda sprawa rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, w związku z czym organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Dotyczy to odpowiednio także rozpoznania zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego jest ograniczona wymogiem spełnienia przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Ze względu na to, że przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy to niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Postanowienie kasacyjne nie może być wydane w innych sytuacjach, niż wskazane w omawianym przepisie i żadne inne wady postanowienia nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania postanowienia kasacyjnego (zob. dotyczący decyzji wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. w sprawie II OSK 633/05, publ. SIP Lex nr 198333). Konstrukcja prawna decyzji wydawanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. opiera się na wystąpieniu dwóch przesłanek łącznie. Po pierwsze, postępowanie przed organem pierwszej instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zob. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2012 r., str. 523). Zatem skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien przede wszystkim podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 K.p.a. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie postanowienia kasacyjnego zarówno w przypadku, gdy zaskarżone postanowienie było dotknięte jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym, zgodnie z art. 136 K.p.a. (zob. dotyczący decyzji wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Gd 462/12, publ. SIP Lex nr 1234927 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia kasacyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a więc takiego, które nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, sąd bada czy zachodziły przesłanki uprawniające organ odwoławczy do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do wydania reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Przy tym, możliwość kasacyjnego załatwienia kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia należy traktować zupełnie wyjątkowo. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...), wskazało, że uchyliło w całości postanowienie organu pierwszej instancji, ponieważ uznało za wadliwe i bezpodstawne zobowiązanie przez organ wszystkich stron do uiszczenia solidarnie kwoty 4.900 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela zarzutu co do tego, iż kwota kosztów 4.900 zł jest zawyżona. Dalej organ odwoławczy podniósł, że to organ pierwszej instancji ma kompetencję w zakresie właściwego rozdziału kosztów pomiędzy stronami i ponownie rozpoznając sprawę winien umożliwić stronom zapoznanie się i wypowiedzenie co do poniesionych przez organ wydatków na wnioskowane rozgraniczenie. Ponadto organ odwoławczy wskazał że uchylając postanowienie miał na względzie zapewnienie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz interes wszystkich stron postępowania. Przytoczone wyżej motywy uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazują, że organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Stwierdzone naruszenie przepisów przez obciążenie solidarne wszystkich uczestników postępowania rozgraniczeniowego kosztami tego postępowania, zamiast według reguły uwzględniającej treść art. 152 k.c. dotyczy naruszenia prawa materialnego. W pozostałym zakresie organ odwoławczy zaaprobował rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (co do wysokości kosztów i obciążenia nimi właścicieli wszystkich nieruchomości). W takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, lecz powinien wydać orzeczenie reformacyjne, to jest orzekające co do istoty sprawy. Nieuprawnione jest motywowanie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia potrzebą zapewnienia dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem przedstawiona wcześniej istota zasady dwuinstancyjności, nakazującej ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy nie tylko pozwala na zmianę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale wręcz zobowiązuje do tego organ drugiej instancji, jeżeli tylko nie naruszono przepisów postępowania i to z takim skutkiem, że konieczny jest do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wynika to wprost z art. 138 § 2 K.p.a. Nie może być też samoistną postawą do orzeczenia kasacyjnego potrzeba umożliwienia stronom zapoznania się i wypowiedzenia co do poniesionych przez organ wydatków postępowania, jeżeli nie jest związana z potrzebą wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeżeli mimo tego organ odwoławczy taką potrzebę dostrzega, to może doprowadzić do takiego wypowiedzenia się stron w postępowaniu zażaleniowym. Zwrócić jedynie należy uwagę, że organ odwoławczy wskazując, że organ pierwszej instancji powinien umożliwić stronom zapoznanie się i wypowiedzenie co do poniesionych przez organ wydatków postępowania, równocześnie uznał za nieuzasadnione zarzuty zażalenia dotyczące wysokości kosztów. Wprawdzie organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie byłby związany oceną organu drugiej instancji co do prawidłowej wysokości kosztów postępowania, tym niemniej stanowisko organu drugiej instancji jest niekonsekwentne. Rozpoznając skargę na postanowienie kasacyjne i uchylając to postanowienie Sąd nie może przesądzać o prawidłowości stanowiska organu odwoławczego w kwestiach merytorycznych, a więc co do tego kto ponosi koszty postępowania rozgraniczeniowego i według jakich reguł, a także czy prawidłowo ustalona została ich wysokość, gdyż byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien mieć na uwadze powyższe rozważania. Jeżeli zatem ponownie zostanie ustalone, że organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, a jedynie przepisy prawa materialnego, albo jeżeli organ odwoławczy ustali, że przepisy postępowania zostały wprawdzie naruszone, ale możliwe jest uzupełnienie ustaleń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wykorzystaniem możliwości jakie daje art. 136 K.p.a., to wówczas organ odwoławczy powinien wydać postanowienie reformacyjne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, stwierdzając mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Orzeczenie, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości ma uzasadnienie w przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.