III SA/Lu 354/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. oddala skargę. W dniu [...] r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego we W. W uchwale tej postanowiono o wystąpieniu z Międzygminnego Związku celowego we W. oraz upoważniono Wójta Gminy S. do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa w Międzygminnym Związku Celowym we W. i zlecono mu wykonanie uchwały. Określono również, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego we W. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 210, poz. 2775 ze zm.). W wykonaniu uchwały Wójt Gminy S. w dniu [...] r. skierował do Zarządu Międzygminnego Związku Celowego we W. oświadczenie o wystąpieniu Gminy S. z Międzygminnego Związku Celowego we W. z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Zarządu Międzygminnego Związku Celowego we W. wezwał Radę Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego na skutek podjęcia uchwały Nr [...]. Wskazał, że podjęcie wymienionej uchwały nastąpiło z naruszeniem § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego we W., zgodnie z którym członek może wystąpić ze Związku za wcześniejszym 3-miesięcznym wypowiedzeniem. Podkreślił, że podjęta uchwała wiąże z chwilą jej podjęcia, a zatem wystąpienie Gminy S. ze Związku nastąpiło bez zachowania określonego w statucie okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Rada Gminy S. w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego we W. Wskazano również, iż Gmina S. przedłożyła zamiar wystąpienia ze Związku, zaś podjęcie uchwały nastąpiło w trybie przyspieszonym na wyraźną prośbę przedstawiciela Międzygminnego Związku Celowego we W. na spotkaniu w Zespole Szkół Publicznych w S. w dniu [...] r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę z dnia [...] r., Nr [...] podjętą przez Radę Gminy S. wniósł Międzygminny Związek Celowy we W. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego we W. polegające na podjęciu uchwały z mocą obowiązującą od dnia jej podjęcia, bez zachowania okresu wypowiedzenia członkostwa. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała została podjęta bez wyczerpania procedury wcześniejszego wypowiedzenia członkostwa związku. Upoważniony do wypowiedzenia członkostwa Wójt Gminy S. złożył oświadczenie o wypowiedzeniu członkostwa w dniu [...] r., a zatem w dniu kiedy zgodnie z uchwałą Rada Gminy w S. wystąpiła ze związku. Tym samym nie został zachowany 3-miesięczny okres wypowiedzenia, o którym mowa w § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego we W. W ocenie skarżącego Rada Gminy S. nie naruszyłaby prawa, gdyby wystąpiła z uchwałą intencyjną o zamiarze wystąpienia ze Związku i w niej upoważniła Wójta Gminy S. do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa. Rada Gminy S. mogła tez podjąć uchwałę upoważniającą Wójta Gminy S. do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu stosunku członkostwa ze Związku, aby po upływie 3 miesięcy podjąć uchwałę o wystąpieniu ze Związku. Zdaniem skarżącego skarżona uchwała nie naruszyłaby prawa, gdyby zapis § 4 uchwały brzmiał: "uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2011 r." Ponadto skarżący podniósł, że interes prawny Międzygminnego Związku Celowego we W. w zaskarżeniu uchwały wynika z unormowania art. 64 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podniosła, że wskazanie w skardze interesu prawnego skarżącego z powołaniem się na art. 64 ustawy o samorządzie gminnym jest zbyt ogólne (brak podania ustępu wymienionego artykułu) i nie wyczerpuje przesłanki istnienia rzeczywistego interesu prawnego. Sam akt złożenia wypowiedzenia wpływa na interes prawny skarżącego, jednakże samo upoważnienie Wójta Gminy S. do dokonania wystąpienia ze Związku, a tym jest skarżona uchwała, nie narusza bezpośrednio interesu prawnego skarżącego. Odnosząc się merytorycznie do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego we W., Rada gminy S. stwierdziła, że de facto stanowi on wynik błędnie przeprowadzonej wykładni uchwały Nr [...]. Rada podkreśliła, że ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy Statutu Międzygminnego Związku Celowego we W., nie zawierają przepisów szczególnych określających procedurę występowania ze Związku Międzygminnego. Unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza jedynie kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał w sprawie współdziałania z innymi gminami oraz wydzielania na ten cel odpowiedniego majątku. W literaturze przedmiotu przyjmuje się jednak, że jest on normatywną podstawą do wstępowania i występowania ze związków międzygminnych. Z kolei § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego stanowi jedynie, że członek może wystąpić ze Związku za 3-miesięcznym wypowiedzeniem. W Statucie brak jest konkretyzacji tego uprawnienia przez wskazanie organu uprawnionego do składania przedmiotowego oświadczenia, czy też zachowanie określonej procedury wypowiedzenia. W stanie faktycznym sprawy skarżący mylnie utożsamia podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z dokonaniem samego aktu wystąpienia ze Związku. Sam akt wystąpienia jest bowiem pochodną uprzedniego podjęcia uchwały przez właściwy organ decyzji o wystąpieniu i zobowiązaniu wyznaczonej osoby do prawnego urzeczywistnienia podjętej decyzji w drodze złożenia oświadczenia o odpowiedniej treści i formie. Na zachowanie wyżej przedstawionej procedury wskazuje treść § 1 skarżonej uchwały – rada podjęła bowiem uchwałę o "postanowieniu wystąpienia", a nie o "wystąpieniu". W ten sposób doszło jedynie do podjęcia decyzji o wystąpieniu bez dokonania samego aktu opuszczenia struktur Związku. Zdaniem Rady Gminy S. podjęcie uchwały stanowiło jedynie akt inicjujący proces wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego we W. (upoważnienie i zobowiązanie Wójta Gminy do określonego działania). Zatem skarżący w sposób nieuprawniony utożsamia błędny wynik przeprowadzonej przez siebie wykładni uchwały z zaistnieniem rażącego naruszenia prawa po stronie Rady Gminy S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do kontroli legalności zaskarżonego aktu. Oznacza to, że kontrola ta obejmuje fakt, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] r., Nr [...] w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanej przez stronę skarżącą uchwały stanowiło unormowanie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako u.s.g. w związku z § 35 statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. Okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne. Pismem z dnia [...] r. Rada Gminy S. i Wójt Gminy S. poinformowały Międzygminny Związek Celowy z siedzibą we W. o zamiarze wystąpienia ze Związku wskazując, iż w następstwie złożonej deklaracji, Rada Gminy S. podejmie stosowną uchwałę. Uchwała w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. została podjęta podczas obrad V sesji Rady Gminy S. w dniu [...] r. (wyciąg z protokołu Nr [...]). Uchwałą tą postanowiono wystąpić z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. (§ 1 uchwały) oraz upoważniono Wójta Gminy do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa w Międzygminnym Związku Celowym we W. (§ 2 uchwały). Wykonanie uchwały zlecono Wójtowi Gminy (§ 3 uchwały) i jednocześnie określono iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 4 uchwały). Wykonując zadanie wynikające z powyższej uchwały, Wójt Gminy S. w dniu [...] r. złożył oświadczenie o wystąpieniu Gminy S. z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Zarządu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały. Wskazał, że Gmina S. wystąpiła ze Związku z dniem podjęcia uchwały, a więc bez zachowania trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia wymaganego przepisami Statutu Związku. W odpowiedzi na powyższe Rada Gminy S. w piśmie z dnia 12 maja 2011 r. podtrzymała swoje stanowisko w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest czy podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy S. naruszyła przepis § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., tj. czy podjęcie uchwały w sprawie wystąpienia z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. z mocą obowiązującą od dnia jej podjęcia, tj. od [...] r., spowodowało, że nie został zachowany trzymiesięczny okres wypowiedzenia członkostwa, stosownie do § 35 Statutu. Rozważając przedstawiony problem zauważyć przede wszystkim należy, że brak jest unormowań, które by w sposób szczegółowy regulowały procedurę występowania ze związku międzygminnego. Stosownie do art. 64 ust. 1 u. s. g. związki międzygminne są organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Wykonywanie tych zadań może być realizowane w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 u.s.g.). Jednostki samorządu terytorialnego mają swobodę w podejmowaniu wszelkich form współdziałania w zakresie wykonywania zadań publicznych, dlatego tworzenie związków gminnych jest dobrowolne. Współdziałanie gmin nie jest ich obowiązkiem, ale stanowi prawo do samodzielnego decydowania czy, w jakim zakresie, jak długo, gmina będzie współdziałała z innymi gminami w ramach związku międzygminnego. Z kolei z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g wynika uprawnienie organu uchwałodawczego gminy (rady gminy ) do podejmowania uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami, np. przystąpienia lub wystąpienia ze związku międzygminnego, wydzielania na ten cel odpowiedniego majątku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 marca 2008 r. IV SA/GI 49/08 Lex nr 466375; komentarz ABC 2010 do art. 18 ustawy o samorządzie gminnym . M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Gumińska – Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, Cz. Marzysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica). Przepis ten jednakże nie zawiera żadnych regulacji odnośnie trybu postępowania przy występowaniu ze związku międzygminnego. Szczegółowych uregulowań w tej mierze nie zawierają również przepisy Statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., powoływanego dalej jako Statut. Możliwość wystąpienia ze Związku przewiduje § 34 pkt 1 Statutu, zgodnie z którym członkostwo w Związku ustaje w razie wystąpienia członka ze Związku. Z kolei w myśl § 35 Statutu członek może wystąpić ze Związku za wcześniejszym 3-miesięcznym wypowiedzeniem. Odnosząc powyższe unormowania do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, należy przyjąć, że w zakresie wystąpienia członka z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. obowiązuje tylko takie ograniczenie, aby nie były to działania sprzeczne z prawem i by wystąpienie było poprzedzone wcześniejszym 3-miesięcznym okresem wypowiedzenia. W ocenie sądu, nie można mówić, iż okres wypowiedzenia członkostwa, wymagany § 35 Statutu, nie został zachowany. Stosując się do unormowania zawartego w § 35 Statutu Rada Gminy S. podejmując zaskarżoną uchwałę upoważniła Wójta Gminy S. do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu członkostwa Gminy S. w Międzygminnym Związku Celowym z siedzibą we W. i zleciła mu wykonanie tego zadania. Wykonując uchwałę Wójt Gminy S. w dniu [....] r. złożył oświadczenie o wystąpieniu Gminy S. z Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W. przy zachowaniu 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Nie jest zasadny pogląd skarżącego, iż podjęcie przez Radę Gminy S. uchwały z zapisem § 4 stanowiącego, iż uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia oznacza że z dniem [....] r. Gmina S. występuje ze związku. Okoliczność, iż w § 4 zaskarżonej uchwały postanowiono o wejściu jej w życie z dniem podjęcia (tj. z datą 16 marca 2011 r.), nie niweczy pozostałych postanowień uchwały zmierzających do wypełnienia warunków wystąpienia ze Związku wynikających § 35 Statutu, a dotyczących zachowania 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. Prawidłowa interpretacja postanowień uchwały prowadzi do wniosku, że postanowienie § 1 jest wyrażeniem zamiaru (woli) wystąpienia ze Związku, zaś konkretyzacja tego zamiaru następuje w § 2 i 3 uchwały poprzez upoważnienie Wójta Gminy S. do złożenia oświadczenia woli o wypowiedzeniu ze Związku i powierzenie mu wykonania uchwały. Z kolei określenie w § 4 daty wejścia w życie uchwały było niezbędne do tego, aby jej wykonawca (Wójt Gminy S.) mógł podjąć działania w celu wystąpienia Gminy S. ze Związku. Oznacza to, że w dniu [...] r., tj. w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Gmina S. nadał pozostawała członkiem Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., natomiast od tej daty Wójt Gminy S. był uprawniony do złożenia oświadczenia woli o wystąpieniu ze Związku. W konsekwencji ustanie członkostwa Gminy S. w Związku należy wiązać nie z datą podjęcia uchwały lecz z upływem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia, dokonanego przez złożenie oświadczenia woli o wystąpieniu ze Związku przez Wójta Gminy S. w piśmie z dnia [...] r. W ocenie sądu zaskarżony akt został wydany w granicach i na podstawie prawa - przez upoważniony ustawowo organ i w granicach jego kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.s.g. ). Akt ten nie narusza również przepisu § 35 Statutu Międzygminnego Związku Celowego z siedzibą we W., brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że nie został zachowany 3-miesięczny okres wypowiedzenia członkostwa w Związku. Reasumując powyższe, w toku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu, sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które by dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.