III SA/Lu 359/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy Miączyn z dnia 25 stycznia 2013 r. nr XXIX/140/13 w przedmiocie zamiaru przekazania do prowadzenia Stowarzyszeniu "Przyjaciół wsi Niewirków, Niewirków Kolonia i Poddąbrowa" w drodze umowy Szkoły Podstawowej w Niewirkowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Rada Gminy M. wyraziła zamiar przekazania prowadzenia z dniem 1 września 2013 r. publicznej Szkoły Podstawowej w N. S. P. w. N., N. K. i P.. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy M., zobowiązując go jednocześnie do dokonania czynności niezbędnych do podjęcia uchwały o przekazaniu. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, iż podjęcie decyzji w sprawie przekazania prowadzenia szkoły podyktowane jest warunkami demograficznymi w obwodach szkół na terenie Gminy M., koniecznością obniżenia wydatków bieżących budżetu gminy, niewystarczającą wysokością subwencji oświatowej oraz brakiem innych możliwości prawnych skutecznego wpływu na finansowanie zadań z zakresu oświaty. Jak podkreślił organ, gmina nie ma możliwości utrzymywania dotychczasowego poziomu dofinansowania zadań z zakresu oświaty. Organ wskazał, że przekazanie prowadzenia szkoły spowoduje zmniejszenie kosztów jej funkcjonowania wobec innego sposobu zatrudniania nauczycieli, nie zmieni się natomiast siedziba, nazwa, sposób organizacji, podstawa programowa i zadania realizowane przez szkołę. Gwarancją właściwego funkcjonowania szkoły jest fakt, że członkami i założycielami Stowarzyszenia są rodzice dzieci uczących się w tej szkole. W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że struktura organizacyjna szkoły obejmuje cztery oddziały, w których uczy się łącznie 42 dzieci. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda L., domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, argumentując, że ogólna norma kompetencyjna zawarta w art. 18 ust.1 ustawy z dnia 6 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 późn. zm.), dalej: ustawa o samorządzie gminnym, nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę gminy. Nie można zatem uznać, że powołany w zaskarżonej uchwale art. 5 ust. 5g i 5l ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, w zw. z art. 18 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, przyznaje kompetencję radzie gminy do podjęcia uchwały intencyjnej, tj. uchwały w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia szkoły. Wojewoda L. podkreślił, że z pism strony wynika, że skutkiem podjęcia uchwały było skierowanie zawiadomień do pracowników o nowych warunkach zatrudnienia z informacją o rozwiązaniu stosunków pracy w przypadku odmowy ich przyjęcia, podczas gdy, zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty, powiadomienia należy dokonać najpóźniej na 6 miesięcy przed terminem przekazania. Z uwagi na daleko idące skutki prawne związane z powiadomieniem, powinno się to czynić dopiero, gdy przekazanie szkoły jest już rzeczą pewną, zatem podstawy do dokonania powiadomień nie może stanowić uchwała wyrażająca jedynie zamiar przekazania prowadzenia szkoły. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r., zwrócono się do L. Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie przekazania prowadzenia szkoły, zgodnie z art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. L. Kurator Oświaty pozytywnie zaopiniował zamiar przekazania prowadzenia Szkoły Podstawowej w N. Stowarzyszeniu, w związku z czym w lutym, czyli na 6 miesięcy przed dniem przekazania Wójt powiadomił pracowników szkoły i organizacje związkowe o terminie przekazania szkoły. Z kolei w dniu [...] kwietnia 2013 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przekazania do prowadzenia S. P. w. N., N. K. i P. Szkoły Podstawowej w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Stosownie do powyższego przepisu, jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem. Ponadto, w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty wprowadzony został wymóg powiadomienia przez jednostkę samorządu terytorialnego, w terminie 6 miesięcy przed dniem przekazania szkoły lub placówki do prowadzenia osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Z powyższego wynika, że podstawą przekazania prowadzenia szkoły jest podjęta przez radę gminy uchwała. Uchwała ta nie wywołuje wprawdzie bezpośredniego skutku w postaci przekazania szkoły, nie oznacza to jednak, że podjęta przez radę gminy uchwała ma charakter wyłącznie intencyjny i nie wywiera żadnych skutków prawnych. Ustawodawca przewidział dla przekazania prowadzenia szkoły szczególny wieloetapowy tryb postępowania zasadniczo odmienny od postępowania związanego z tworzeniem, przekształcaniem i likwidacją szkół publicznych przez organy prowadzące. Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie da się jednak wywieść wniosku, że w procesie przekazywania szkoły rada gminy upoważniona jest do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej, wyrażającej wyłącznie zamiar przekazania szkoły i ostatecznej, zwanej też władczą. Przedstawione wyżej unormowanie wskazuje, że w procesie zmierzającym do przekazania prowadzenia szkoły organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje tylko jedną uchwałę. Uchwała ta, podjęta na podstawie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, daje jednostce samorządu terytorialnego podstawę do przeprowadzenia dalszych czynności związanych z przekazaniem szkoły. W szczególności podjęcie uchwały pozwala na dokonanie przewidzianego w art. 5 ust. 5l powiadomienia pracowników szkoły lub placówki oraz zakładowej organizacji związkowej o terminie przekazania szkoły lub placówki, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych i socjalnych skutkach dla pracowników, a także nowych warunkach pracy i płacy. Nie można zaakceptować poglądu, że rada gminy władna jest na mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z procedurą, przewidzianą w przepisach art. 5 ust. 5 g i ust. 5 l ustawy o systemie oświaty, podjąć uchwałę czysto intencyjną o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły w celu wstępnego ustalenia (zbadania), czy zamiar przekazania szkoły zostanie zaakceptowany. Przepisy ustawy nie upoważniają rady gminy do podjęcia takiej uchwały, nie może ona także stanowić podstawy zawiadomienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5l ustawy o systemie oświaty. Formalne zawiadomienie nauczyciela na podstawie powołanego przepisu uruchamia ustawową procedurę, w trakcie której nauczyciel ma prawo złożyć w terminie 3 miesięcy od uzyskania informacji, o której mowa w ust. 5l, oświadczenie o odmowie przejścia do szkoły lub placówki publicznej przejmowanej do prowadzenia przez osobę prawną niebędąca jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną (art. 5 ust. 5 m). Złożenie tego oświadczenia, powoduje rozwiązanie stosunku pracy z przyczyn określonych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, z późn. zm.), z dniem przekazania szkoły lub placówki, chyba że nauczyciel do dnia rozwiązania stosunku pracy wyrazi zgodę na przeniesienie do innej szkoły lub placówki prowadzonej przez daną jednostkę samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5n ustawy). Wskazane uprawnienia pracowników i nauczycieli mogą być więc realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, określającej termin przekazania, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art. 5 ust. 5g ustawy. Wynika to wprost z art. 5 ust. 5l ustawy. Należy zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że w świetle ustawy o systemie oświaty dopuszczalne jest podjęcie uchwały intencyjnej, niewywołującej żadnych skutków prawnych, nie byłaby to uchwała, o której mowa w art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty. Tymczasem zaskarżona uchwała powołuje się wprost na art. 5 ust. 5g ustawy. W związku z tym niezrozumiałe jest z jednej strony przywoływanie w podstawie prawnej uchwały ogólnego przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określającego, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej, z drugiej zaś – szczegółowych przepisów zawartych w art. 5 ust. 5 g oraz ust. 5 l ustawy o systemie oświaty, regulujących procedurę przekazywania prowadzenia szkoły. Tego rodzaju postępowania nie sposób pogodzić z zasadą, że organy władzy publicznej działają na podstawie i granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Celem sądowej kontroli legalności podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego uchwał nie jest dochodzenie intencji tych organów, czy ustalanie, jakimi względami się one kierują przy podejmowaniu danej uchwały. Przedmiotem tej kontroli jest konkretna uchwała w literalnym jej brzmieniu. Wobec tego rzeczą sądu administracyjnego nie jest interpretacja uchwały w kontekście jej znaczenia, jakie rada gminy chce nadać uchwale. Powstających na tym tle wątpliwości nie usuwa uzasadnienie zaskarżonej uchwały. Rada Gminy M. uzasadniając swoje stanowisko podaje między innymi, że podjęcie uchwały jest niezbędne dla rozpoczęcia czynności organizacyjnych zmierzających do przekazania szkoły wspomnianemu wyżej Stowarzyszeniu właściwą uchwałą. Kierując się regułami dotyczącymi przekazywania prowadzenia szkoły - na mocy powołanych przepisów ustawy o systemie oświaty - przyjąć należy, że Rada Gminy M. nie była uprawniona do podjęcia uchwały o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły. Jeśli już, to w grę wchodzić mogła uchwała o przekazaniu prowadzenia szkoły. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Skarga Wojewody jest więc uzasadniona. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.