III SA/Lu 362/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na czynność Komendanta Powiatowego Policji polegającą na wydaniu zaświadczenia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę "na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie załatwienia wniesionych wniosków z dnia 10.02.2009 r. i 24.03.2009 r. w przedmiocie wydania zaświadczenia oraz wniosku z dnia 16.03.2009 r. w przedmiocie uwierzytelnienia kserokopii zaświadczenia". Ponieważ z treści skargi i akt administracyjnych wynikały wątpliwości, co w istocie jest przedmiotem skargi – bezczynność organu, czy czynność polegająca na wydaniu zaświadczenia niezgodnego z żądaną treścią, zarządzeniem z dnia 8 lipca 2009 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez określenie przedmiotu zaskarżenia. W odpowiedzi na wezwanie skarżący złożył pismo z dnia 20 lipca 2009 r., w którym stwierdził, iż przedmiotem zaskarżenia jest "czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa". Z treści skargi i pisma z 20 lipca 2009 r. wynika, że zarzuty podnoszone wobec organu dotyczą wydania zaświadczenia niezgodnego z treścią żądaną przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o odrzucenie skargi, względnie – w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżący rażąco uchybił terminowi na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto organ stwierdził, że zarzut bezczynności jest bezpodstawny, gdyż żądane przez skarżącego zaświadczenia zostało mu wydane dnia [...] marca 2009 r. oraz [...] marca 2009 r. Nie mają także usprawiedliwionych podstaw zarzuty skarżącego co do treści zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Funkcją sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli legalności działania administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Analizując treść pism procesowych skarżącego oraz zawartość akt administracyjnych sprawy dostarczonych przez organ Sąd doszedł do przekonania, że przedmiotem skargi nie jest, wbrew temu, co sugerowałaby osnowa skargi, bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, lecz czynność tego organu polegająca na wydaniu zaświadczenia, co do którego skarżący twierdzi, iż jego treść jest niezgodna z żądaniem wnioskującego o zaświadczenia. Taki wniosek potwierdza fakt, iż w aktach administracyjnych znajdują się dwa zaświadczenia wydane przez Komendanta Powiatowego Policji – noszące daty: 10 marca 2009 r. (L. dz. E-JI-565/4/09) oraz 27 marca 2009 r. (L. dz. E-IJ-565/6/09). Ponadto – również skarżący precyzując na wezwanie sądu przedmiot skargi, wskazał, iż jest nim "czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa". Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Istotę zaświadczenia dobrze wyjaśnia następujący wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2006 r. (I OSK 88/06; LEX nr 293177): Jak wynika z przepisów k.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń (art. 217-220) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej, a te nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej. Kwestia ta nie podlega dyskusji, albowiem wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie – zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Stąd prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Wobec tego kontrola sądu sprowadza się w zasadzie do zbadania prawidłowości zachowania procedury przez organy administracji publicznej, w szczególności przepisów działu VII k.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. W wyroku z 29 maja 2003 r. (II SA 1439/02) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym REGON nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pogląd ten ma zastosowanie do każdego rodzaju zaświadczenia wydawanego na podstawie przepisów działu VII k.p.a. Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przez sąd administracyjny potwierdza również doktryna – por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 10/2004, s. 66. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie – winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej, skoro zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, a więc bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 k.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w k.p.a. (zażalenie), będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 k.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu (por. cytowany wyżej wyrok NSA z 29 maja 2003 r., Z. R. Kmiecik, op. cit., s. 66-67, M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 1065, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2004, s. 800). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na czynność nie mieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego, a zatem podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zbędne są dywagacje na temat spełnienia warunków formalnych wniesienia skargi dotyczących terminu, czy wyczerpania środków zaskarżenia. Z powyższych względów, na podstawie powołanego przepisu, orzeczono jak w sentencji postanowienia.