III SA/Lu 364/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku A. F., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu odsetek. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki warunkujące umorzenie, przewidziane w art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336). Zadłużenie powstało w wyniku niewypełniania przez płatnika obowiązku regulowania składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zgodnie z art. 40a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników od nieopłaconych w terminie składek naliczane są odsetki za zwłokę. Według stanu na dzień [...] marca 2018 r., kiedy został złożony przez A. F. wniosek o umorzenie należności z tytułu odsetek, zadłużenie za okres od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] lutego 2014 r. wynosiło [...] zł, na co składały się należność główna w kwocie [...]zł i odsetki w kwocie [...]zł. Zadłużenie jest spłacane w ramach układu ratalnego zawartego w dniu [...] lipca 2015 r., realizowanego poprzez potrącenia ze świadczenia rentowego. Organ podniósł, że w okresie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym A. F. nie wystąpiły klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia, powodujące pozbawienie wnioskodawcy możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych dowodów w sprawie, które miałyby wpływ na zmianę jego sytuacji materialnej. W przypadku wnioskodawcy nie zachodzą też okoliczności pozwalające stwierdzić trwałą nieściągalność pozostałego do spłaty zadłużenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. Organ podniósł, że wnioskodawca podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 1 ha przeliczeniowego, z przerwami w okresie podlegania innemu ubezpieczeniu społecznemu. Z faktem podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników wiąże się ustawowy obowiązek opłacania składek, a jednocześnie przysługuje prawo do świadczeń wypadkowych, chorobowych i emerytalno-rentowych. Obecnie wnioskodawca ma przyznane prawo do świadczenia [...] [...]. Na podstawie wyroku Sądu z dnia [...] listopada 2017 r. uznano, że wnioskodawca zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej. Wnioskodawca w okresie podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników zaniedbał obowiązku terminowego opłacania składek na ubezpieczenie i z tego tytułu powstało zadłużenie powiększone o odsetki. Organ podniósł, że w gospodarstwie rolnym i domowym wnioskodawcy w latach 1998 - 2003 było dodatkowe źródło dochodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosków w sprawie umorzenia zaległych należności powinien mieć na względzie zarówno interes zainteresowanej strony, jak i interes społeczny. Decyzje dotyczące umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników są decyzjami uznaniowymi. W rozumieniu art. 41 a ust. 1 pkt. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników umorzenie zaległych należności może nastąpić tylko w wyjątkowym przypadku, np. w wyniku wystąpienia nieprzewidzianych i nagłych zdarzeń losowych w gospodarstwie rolnym lub w innych niezależnych sytuacjach całkowicie uniemożliwiających regulowanie tego zadłużenia w formie układu ratalnego. W przypadku wnioskodawcy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] [...] zadłużenie zostało rozłożone na raty i zgodnie z wnioskiem spłacane jest przez potrącenia z przyznanego świadczenia. Układ ratalny jest dogodną formą spłaty zadłużenia, ponieważ wstrzymuje naliczanie odsetek za zwłokę. Organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie przedstawił nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu odsetek. Tym samym nie zachodzą przesłanki do umorzenia tych należności z rozumieniu przepisów art. 41 a ust. 1 pkt 1 i art. 41 a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że we wniosku z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu odsetek, które na dzień decyzji nr [...] [...] wynosiły [...] zł, od składek z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres od II kwartału 2003 roku do I kwartału 2014 roku. Skarżący wskazał, że za umorzeniem należności przemawia trudna i szczególna sytuacja w gospodarstwie rolnym, na co powoływał się we wcześniejszych wnioskach o umorzenie. Zwrócił uwagę na trudną sytuację ekonomiczną, w jakiej znalazł się w okresie od przejęcia gospodarstwa, gdyż w przypadku skarżącego miało miejsce jedynie nabycie gruntu ornego o łącznej powierzchni 3 ha, która była następnie pomniejszana w związku z wydatkami na zakup sprzętu rolniczego, budowę budynku mieszkalnego i garażu. Wskazał, że w czteroosobowej rodzinie miesięczny dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosił około [...] zł. Wyjaśnił, że łączna kwota pomocy z Ośrodka Pomocy Społecznej w całym okresie pomocy finansowej wyniosła w przypadku skarżącego około [...] zł. Skarżący zarzucił, że organ nie odniósł się do podnoszonych przez niego we wniosku argumentów. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji według wskazanych reguł, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 41a ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2017 r. poz. 2336 z z późn. zm.). Według art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Stosownie zaś do art. 41 ust. 2 ustawy Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy może także, z urzędu, umorzyć część lub całość należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi, gdy: 1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie posiadanych dokumentów stwierdzono, że dłużnik nie posiada źródeł dochodu i majątku, z którego można dochodzić należności, oraz brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 2) dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku, z którego można by dochodzić należności, i jednocześnie nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności; 3) kwota należności nie przekracza pięciokrotnej wartości upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności nie uzyska się kwoty przewyższającej koszty postępowania egzekucyjnego. Według definicji ustawowej zawartej w art. 6 pkt 13b ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, przez "należności z tytułu składek" rozumie się składki, należne od nich odsetki i koszty upomnienia. Z użytego w przytoczonym przepisie art. 41a ustawy sformułowania "może umorzyć" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje, w tym w przedmiocie umorzenia należności z tytułu odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego, tzn. czy organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Wybór treści rozstrzygnięcia przez organ nie może być bowiem dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32).Podkreślić należy, że podstawę dla ustaleń organu może stanowić tylko postępowanie administracyjne przeprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.) - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Braki w tym zakresie uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym uniemożliwiają - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Mając powyższe na względzie należało stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego została podjęta z naruszeniem przepisów proceduralnych: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak również art. 107 § 3 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podstawową przesłanką jego zastosowania jest wystąpienie ważnego interesu zobowiązanego uzasadniającego umorzenie należności. Sposób interpretacji pojęcia "ważnego interesu zainteresowanego" był przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanym już stanowiskiem w tej kwestii ważny interes w umorzeniu należności z tytułu składek ze względu na trudną sytuację materialną ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy obowiązkiem zapłaty należności i możliwościami egzystencjalnymi zobowiązanego istnieje związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty należności mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych, a zwłaszcza gdy zapłata należności zagrażałaby podstawom egzystencji osoby podlegającej ubezpieczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1061/09). Ustawowe przesłanki umorzenia należności nie odnoszą się w żaden sposób do okoliczności powstania zaległości (czy powstały z winy zainteresowanego, czy też nie), lecz jedynie do oceny aktualnych (w chwili wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia) możliwości płatniczych zainteresowanego, z uwzględnieniem elementu ochrony interesu publicznego, który wyraża się w ochronie stabilności systemu ubezpieczeń społecznych, co nakazuje egzekwowanie zaległych należności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 października 2012 r., III SA/Lu 379/12). Dla oceny czy ważny interes występuje po stronie zobowiązanego A. F. obowiązkiem organu wynikającym z art. 7 k.p.a. było zatem ustalenie, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony i oceniony w myśl art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., rzeczywistej sytuacji materialnej i życiowej strony. Dla ustalenia sytuacji bytowej zobowiązanego istotne jest przede wszystkim ustalenie jego majątku, dochodów i wydatków, a także relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i osób pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, jak również okoliczności z zakresu sytuacji zdrowotnej zobowiązanego i jego rodziny, mogącej wpływać na poziom dochodów czy wydatków. Natomiast analiza zaskarżonej decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wskazuje, że organ powyższego obowiązku nie wykonał, gdyż lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera ustaleń w zakresie powyższych, istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności nie wynika z nich aktualna sytuacja materialna i życiowa strony. Z uzasadnienia decyzji wynika jedynie, że obecnie skarżący ma przyznane prawo do świadczenia rentowego, z którego dokonywane są potrącenia w ramach układu ratalnego. Organ nie podał natomiast, w jakiej wysokości świadczenie rentowe jest przyznane i pobierane przez skarżącego. Nie ustalił również w ogóle, jaka jest aktualna sytuacja rodzinna i majątkowa skarżącego. Powołana w decyzji okoliczność uzyskiwania w latach 1998 - 2003 dodatkowego źródła dochodu z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej w żadnym razie nie może być uznana za wystarczającą, zważywszy że pomiędzy okresem, w którym dodatkowy dochód miał być uzyskiwany, a datą złożenia wniosku upłynęło blisko 15 lat. Organ nie podał nadto, jaka była wysokość tego dodatkowego dochodu. Zasadnie też zarzucił skarżący, że organ nie odniósł się w ogóle do okoliczności podniesionych we wniosku o umorzenie należności, które następnie A. F. powtórzył w treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Natomiast skarżący powoływał się na trudną sytuację majątkową od czasu przejęcia gospodarstwa rolnego. Wskazane braki w zakresie ustaleń faktycznych prowadzą do wniosku, że w poddanym sądowej kontroli postępowaniu administracyjnym naruszone zostały zasady postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. ze względu na wymogi zawarte w art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Brak ustaleń okoliczności z zakresu sytuacji materialnej i życiowej skarżącego oraz oceny w zakresie relacji pomiędzy dochodami uzyskiwanymi w gospodarstwie domowym skarżącego a wydatkami koniecznymi dla egzystencji skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja narusza w istotnym stopniu zasady wynikające z przytoczonych wyżej przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane braki w ustaleniach organu nie powalają na przyjęcie prawidłowego rozważenia przez organ wynikającej z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podstawowej przesłanki jego zastosowania w postaci wystąpienia ważnego interesu zobowiązanego uzasadniającego umorzenie należności. Dopiero w oparciu o prawidłowe ustalenia organ może stwierdzić czy nie zachodzi powołana przesłanka umorzenia należności, a w przypadku stwierdzenia, iż taka przesłanka jest spełniona, rozważyć czy zasadnym jest ich umorzenie. Wymaga podkreślenia, że zgromadzenie dowodów oraz ustalenie stanu faktycznego sprawy jest obowiązkiem organu w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do czynienia własnych ustaleń stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a jedynie powołany jest do kontrolowania prawidłowości oceny dowodów oraz wyprowadzonych z niej ustaleń dokonanych przez organ. To również do organu należy rozważenie, w ramach przewidzianego ustawą o ubezpieczeniu społecznym rolników uznania administracyjnego, czy zasadne jest umorzenie należności z tytułu składek w określonym stanie faktycznym sprawy. W sytuacji zaś niedokonania koniecznych ustaleń faktycznych organ nie miał rzeczywistej możliwości oceny czy po stronie skarżącego występuje ważny interes, który czyniłby uzasadnionym umorzenie należności. Tym samym zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe wskazania i zgodnie z regułami art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dokona ustaleń odnośnie sytuacji materialnej i życiowej, w tym rodzinnej, oraz możliwości płatniczych skarżącego. Organ przeanalizuje wszystkie ustalone okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o umorzenie należności. Organ rozważy również argumenty powołane przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności w złożonym wniosku o umorzenie należności. Następnie organ dokona analizy ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia pojęcia "ważnego interesu", o którym mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i mając na względzie możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego ponownie oceni zasadność wniosku o umorzenie należności w świetle przesłanek z art. 41a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Organ odniesie się również do treści żądania skarżącego, który we wniosku zwracał się o umorzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę, wskazując na odsetki, które według skarżącego na dzień decyzji nr [...]- [...] wynosiły [...] zł. Rozstrzygając w sprawie organ będzie kierował się treścią art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.