III SA/Lu 365/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr), Protokolant ref. staż. Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Województwa Lubelskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Lublinie z dnia 28 maja 2004 Nr 196/2004 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały Sejmiku Województwa Lubelskiego Nr XVIII/275/04 z dnia 26 kwietnia 2004 r. Oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...] w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego, działając na podstawie art. 82 ust. 1 w związku z art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1590 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn zm.) - Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa za 2003 rok oraz udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa z powodu naruszenia przepisów art. 34 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. W uzasadnieniu swej uchwały Kolegium wskazało, iż badana uchwała Sejmiku Województwa wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej [...] kwietnia 2004 r. Jak wynika z treści wyciągu ze stenogramu sesji, Przewodniczący Sejmiku Województwa poddał pod głosowanie projekt "Uchwały Sejmiku Województwa w sprawie rozpatrzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa za rok 2003 oraz nieudzielenia absolutorium Zarządowi Województwa". Po ustaleniu wyników głosowania - przy 13 "za", 14 "przeciw", i "wstrzymującym się" - przewodniczący Sejmiku stwierdził, że "Sejmik uchwały nie podjął, co zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza udzielenie absolutorium Zarządowi Województwa". Kolegium RIO zarzuciło tej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisów art. 34 ust. 1 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w myśl których uchwały w sprawie absolutorium - a więc zarówno w sprawie udzielenia jak i nie udzielenia absolutorium sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Przy 33 osobowym ustawowym składzie Sejmiku Województwa ta bezwzględna większość to co najmniej 17 radnych opowiadających się "za". Pod głosowanie została poddana uchwała w sprawie nie udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa; uchwała ta nie uzyskała poparcia bezwzględnej większości ustawowego składu sejmiku. W ocenie Kolegium RIO oznacza to, że Sejmik Województwa nie rozstrzygnął sprawy absolutoryjnej, a jedynie nie przyjął projektu uchwały zawierającej wniosek Komisji Rewizyjnej o nie udzielenie absolutorium. Stąd przekazana Izbie uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa, którą sformułowano bez uwzględnienia wymogów ustalonych dla podjęcia takiej uchwały, pozostaje w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami art. 34 ust. 1 a ustawy o samorządzie województwa, a żaden z przepisów ustawy o samorządzie województwa nie daje podstaw do przyjęcia, że Sejmik Województwa w zaistniałej sytuacji podjął uchwałę o udzieleniu absolutorium, jako skutek głosowania odrzucającego projekt uchwały o nie udzielenie absolutorium. Uznanie, że podjęto uchwałę o treści odmiennej niż poddany pod głosowanie projekt, byłoby uprawnione wyłącznie w przypadku, gdyby Sejmik Województwa odrzucił w głosowaniu uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium, gdyż tylko dla takiego stanu faktycznego ustawodawca przewidział to szczególne rozwiązanie, na co wskazują przepisy art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa. Brak jest podstaw, aby w omawianej sprawie przyjąć - jak to sugeruje przewodniczący Sejmiku Województwa w piśmie [...] z [...] maja 2004 r. - rozumowania a contrario do treści przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa i uznać, że niepodjęcie uchwały głosowanej zgodnie z wnioskiem Komisji Rewizyjnej o nie udzielenie absolutorium oznacza, iż absolutorium zostało udzielone. Kolegium w pełni uznaje argumentację NSA w Lublinie zawartą w wyroku z 12 lipca 2002 r. (sygn. akt I SA/Lu 525/02). Wskazane wyżej regulacje zawarte w art. 34 ust. la oraz art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W tym stanie faktycznym i prawnym Kolegium uznało, że przekazana organowi nadzoru uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa z [...] kwietnia 2004 r. jest sprzeczna z wyżej wymienionymi przepisami prawa, a tym samym Sejmik Województwa nie rozstrzygnął sprawy absolutorium dla Zarządu Województwa za 2003 rok. Powyższa uchwała została zaskarżona przez Województwo do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz Województwa zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska Kolegium, jakoby unieważniona uchwała Sejmiku zapadła z obrazą przepisów ustawy o samorządzie województwa. Pogląd Kolegium pozostaje w sprzeczności z tezą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2002r. (sygn. akt: II SA 1655/02), w którym Sąd stwierdza, że "Odrzucenie wniosku o nieudzielaniu absolutorium jest równoznaczne z udzieleniem absolutorium, podobnie, jak w zdaniu drugim art. 28b ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) odrzucenie w głosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium jest jednoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium". Zdanie drugie art. 28b ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 maja 2001 r. do 27 października 2002r. było identyczne z brzmieniem art. 19 ust.3 ustawy o samorządzie województwa. Skarżącemu znany jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2002r. (sygn. akt I SA/Lu 525/02), który w analogicznym stanie faktycznym wypowiedział całkowicie odmienny pogląd, zgodnie z którym "Sformułowanie uchwały poddanej pod głosowanie o nie udzielenie absolutorium i jej odrzucenie w wyniku nieuzyskania bezwzględnej większości głosów nie powoduje automatycznie przyjęcia, iż zarząd uzyskał absolutorium, świadczy jedynie o tym, iż nie podjęto uchwały o nie udzieleniu absolutorium". Skarżący jednak nie zgadza się z tą tezą. Analiza źródeł i dyskusji nad projektem nowelizacji przywołanego wyżej art. 28b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (który to przepis został powielony w art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa) wskazuje, że ta inicjatywa ustawodawcza, pochodząca od Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej III kadencji (wniosek z dnia 14 czerwca 1999 roku, Druk Sejmowy nr 1218), miała na celu stworzenie takiej procedury, która umożliwiałaby jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii związanej z absolutorium w wyniku jednorazowego głosowania nad wnioskiem komisji rewizyjnej, co na gruncie wcześniej obowiązujących przepisów było niemożliwe i w praktyce budziło liczne kontrowersje. Taki cel i sens ustanowienia art.28b ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym art. 19 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa, potwierdza orzecznictwo sądowe zaprezentowane np. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 września 2002r. (sygn. akt III SA 1655/2002) lub w wyroku NSA w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2003 r. (sygn. akt SA/Rz 978/03). Zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa komisja rewizyjna sejmiku "występuje z wnioskiem do sejmiku województwa w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium zarządowi województwa". Oznacza to, że przedmiotem głosowania sejmiku jest wniosek komisji negatywny lub pozytywny, co do udzielenia absolutorium, a w związku z tym nie ma racjonalnych podstaw, by twierdzić, że z mocy art. 19 ust. 3 ustawy wyłącznie odrzucenie w głosowaniu projektu uchwały o udzieleniu absolutorium daje skutek w postaci przyjęcia uchwały o nie udzieleniu absolutorium, że takiego skutku - na zasadzie rozumowania a contrario - nie daje odrzucenie w głosowaniu projektu uchwały w sprawie nie udzielenia absolutorium. Przywołany wyrok NSA w Lublinie również w kwestii wniosku, jaki należy poddać pod głosowanie rady (sejmiku), nie jest w pełni potwierdzony w innych orzeczeniach sądowych. I tak, NSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 listopada 1996r. (sygn. akt SA/Po 1091/96), kategorycznie stwierdza, że "istotnym naruszeniem obowiązującego prawa jest to, że rada gminy nie głosowała nad wnioskiem w sprawie absolutorium zgłoszonym przez jej własną komisję rewizyjną, lecz nad odmiennym wnioskiem zgłoszonym przez przewodniczącą rady gminy". Skarżący wyraża pogląd, że jest wolą ustawodawcy, aby sejmik głosował w sprawie absolutorium nad opcją, którą zawnioskuje jego komisja rewizyjna w trybie art. 30 ust. 3 ustawy oraz, aby jednorazowe głosowanie sejmiku nad wnioskiem komisji rewizyjnej rozstrzygało definitywnie o udzieleniu bądź nie udzieleniu absolutorium zarządowi województwa. Przemawia za tym wykładnia logiczna, historyczna i celowościowa cytowanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnymi samorządzie województwa oraz artykułu 136 ust.2 ustawy o finansach publicznych. Skłania ku takiemu rozumowaniu także teoria "racjonalnego ustawodawcy". Wobec tego, zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu nadzoru interpretacja art. 19 ust. 3 ustawy w kontekście art. 30 ust. 3, w ocenie skarżącego w sposób nieuzasadniony zawęża działanie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2004 r. Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie oraz wskazując, że odrzuca zarzut zawarty w skardze Województwa, co do tego, że rozstrzygnięcie nadzorcze RIO "narusza art. 78 ust. 2 i art. 79" i "nie znajduje oparcia w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa", bowiem przepisy te nie pozostają w merytorycznym związku z istotą rozstrzygnięcia nadzorczego, zaś kompetencja Kolegium, co do prawa badania legalności tego rodzaju uchwały absolutoryjnej, nie ulega żadnej wątpliwości. Ustala ją art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.). Stosownie do dyspozycji art. 34 ust. 1 a ustawy o samorządzie województwa nie ma podstaw do przyjęcia, że inaczej głosuje się uchwałę o udzieleniu absolutorium, a inaczej uchwałę o nie udzieleniu absolutorium. Uchwałę absolutoryjną zawsze podejmuje się bezwzględną większością głosów ustawowego składu danego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przy 33 osobowym ustawowym składzie Sejmiku Województwa ta bezwzględna większość to, co najmniej 17 radnych, opowiadających się "za" uchwałą. W tego rodzaju sporze o prawo, jaki miał miejsce w swoim czasie między Radą Miasta, a Kolegium RIO - Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w wyroku z 12 lipca 2002 r. sygn. akt I SA/Lu 525/02, przyznał rację prawną Kolegium RIO, uzasadniając to szerokim wywodem prawnym na gruncie takich samych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Nie można przyjąć za zgodne z logiką prawa, w tym konkretnym stanie faktycznym, stwierdzenia przewodniczącego Sejmiku Województwa, że wynik głosowania - przy 13 "za", 14 "przeciw" i 1 "wstrzymującym się" oznacza udzielenie absolutorium Zarządowi Województwa, gdyż w istocie Sejmik Województwa nie rozstrzygnął sprawy absolutoryjnej. Ustawowa większość radnych nie opowiedziała się za nieudzielenie absolutorium, ani też głosując przeciw wnioskowi - za udzieleniem absolutorium. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie województwa nie daje podstaw do uznania, że Sejmik Województwa w zaistniałej sytuacji podjął uchwałę o udzieleniu absolutorium dla Zarządu Województwa, uznanie, że podjęto uchwałę o treści odmiennej niż poddany pod głosowanie jej projekt, byłoby zasadne tylko w przypadku, gdyby Sejmik Województwa odrzucił w głosowaniu uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium dla Zarządu Województwa . Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, jako niezasadna. Stosownie art. 34 ust. 1 a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn.zm.) - uchwałę w przedmiocie absolutorium sejmik województwa podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu sejmiku województwa. Poza sporem w sprawie jest, że Sejmik Województwa, zgodnie z art. 16 ust. 3 powołanej wyżej ustawy składa się z 33 radnych. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września1995r. sygn. akt. W/8/94 (OTK 1995/1/7) wyjaśnił rozumienie pojęć "bezwzględna większość głosów", oraz "bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy użytych analogicznie na gruncie ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami). Wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 3 cyt. ustawy "bezwzględna większość głosów" oznacza co najmniej o jeden głos więcej od sumy pozostałych ważnie oddanych głosów, to znaczy przeciwnych i wstrzymujących się. Natomiast "bezwzględna większość ustawowego składu rady gminy" w rozumieniu art. 28 ust. 5 wyżej wskazanej ustawy oznacza liczbę całkowitą głosów oddanych za wnioskiem przewyższającą połowę ustawowego składu rady, a zarazem tej połowie najbliższą. Nie ulega zatem wątpliwości, że bezwzględna większość ustawowego składu Sejmiku Województwa wynosi 17 radnych . Z protokołu głosowania nad uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia [...] kwietnia 2004r. w sprawie rozpatrzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu Województwa za rok 2003 , oraz nieudzielenia absolutorium Zarządowi Województw wynika, że "13" radnych głosowało na przyjęciem uchwały, "14" radnych było przeciw i "1" radny wstrzymał się od głosu. Konstrukcja przepisów powołanej ustawy o samorządzie województwa wskazuje, że o ile doszło do głosowania uchwały o udzielenie absolutorium, nie podjęcie uchwały o udzieleniu absolutorium (jej odrzucenie) oznacza jego nieudzielenie. Błędne są wywody skarżącego , iż w stanie faktycznym sprawy na skutek odrzucenia wniosku o nieudzielenie absolutorium doszło do udzielenia absolutorium. Przeciw nieudzielaniu absolutorium Zarządowi Województwa, a więc za jego udzieleniem głosowało 14 radnych, a więc mniej, niż minimum pozwalające na udzielenie absolutorium (17 radnych). Wywody strony skarżącej opierające się na założeniu , iż odrzucenie wniosku o nieudzieleniu absolutorium, bezwzględną większością głosów, w oderwaniu od ustawowego składu Sejmiku powoduje skutek w postaci udzielenia absolutorium jest błędny i sprzeczny ze wskazanymi wyżej przepisami. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wbrew twierdzeniom skargi, przyjąć należy, że o ile odrzucenie w glosowaniu uchwały o udzieleniu absolutorium równoznaczne jest z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium, o tyle błędne jest rozumowanie a contrario - polegające na przyjęciu, iż odrzucenie projektu uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium oznacza automatycznie jego udzielenie, o ile bowiem do odrzucenia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium nie jest wymagana bezwzględna większość ustawo oddanych głosów, gdyż odrzucenie jest skutkiem nieuzyskania wystarczającej ilości głosów "za", to do udzielenia absolutorium większość ta jest ustawowo wymagana. Pogląd ten jest oczywisty, gdyż bez względu na sformułowanie projektu uchwały właśnie brak bezwzględnej większości ustawowego składu głosów za udzieleniem absolutorium powoduje skutek w postaci nieudzielenia absolutorium. Kwestia czy doszło do odrzucenia uchwały pozytywnej, czy do przyjęcia uchwały negatywnej ("o nieudzieleniu absolutorium") wynika jedynie ze sformułowania projektu. Odrzucenie zaś uchwały negatywnej może skutkować jednoczesnym udzieleniem absolutorium wyłącznie wtedy, gdy liczba głosów za odrzuceniem byłaby taka, jaka wystarczałaby do przyjęcia uchwały pozytywnej (połowa składu ustawowego x 1). Zaznaczyć należy, że rozumowanie skarżącego zmierza ku wnioskowi, iż wynik absolutorium zależałby wyłącznie od sformułowania projektu uchwały poddanego pod głosowanie co w państwie prawa jest niedopuszczalne. Powyższą wykładnię art. 34 ust. 1 oraz art. 19 ust. 3 powołanej ustawy o samorządzie województwa potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2003r. sygn. akt SA/Rz 978/03 opubl. Fin. Kom. 2004/3/61. Reasumując - odrzucenie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium następuje w sytuacji, kiedy w glosowaniu nie było bezwzględnej liczby głosów opowiadających się za udzieleniem absolutorium. Odrzucenie zaś takiej uchwały jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Wynik taki jest uzyskiwany w drodze jednokrotnego głosowania, bez względu na sformułowanie uchwały. W tym stanie uznać należy, że uchwała w Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. podjęta została zatem wbrew wynikowi głosowania. Jej konkluzja jest sprzeczna z art. 34 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa, stanowi niedopuszczalną nadinterpretację art. 19 ust. 3 cyt. ustawy , a zatem jest nieważna, co trafnie wywiodła Regionalna Izba Obrachunkowa jako organ nadzoru w sprawach finansów samorządu w swojej uchwale Nr [...] z dnia [...] maja 2004r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Sejmiku Województwa w przedmiocie rozpatrzenia sprawozdania rocznego z wykonania budżetu województwa lubelskiego za 2003 r. oraz udzielenia absolutorium Zarządowi Województwa. Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.