III SA/Lu 369/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], odmówiono D. B. umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego wraz z odsetkami za okres sierpień – listopad 2001 r., luty – październik 2002 r., luty – maj 2003 r., sierpień - listopad 2003 r., marzec – lipiec 2004 r., marzec – maj 2006 r., marzec – kwiecień 2007 r., marzec – kwiecień 2008 r., luty – marzec 2009 r., kwiecień 2009 r., wrzesień 2009 r., marzec – kwiecień 2010 r., marzec – czerwiec 2011 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W wyniku analizy akt sprawy organ stwierdził, że nie znajduje podstaw do umorzenia powstałych zaległości, gdyż warunek całkowitej nieściągalności wymaganych należności nie został spełniony. Organ stwierdził, że w przypadku skarżącej nie istnieją również okoliczności przemawiające za umorzeniem należności i odsetek, określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem. Źródło utrzymania stanowią świadczenie emerytalne męża skarżącej w kwocie ok. 1538 zł brutto (ok. 1289 zł netto) oraz emerytura skarżącej z KRUS w kwocie 811 zł brutto (ok. 648 zł netto). Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą 980,50 zł miesięcznie (w tym energia, gaz, woda i ścieki, telefon stacjonarny i komórkowy, zakup węgla na opał). Wydatki na leki poniesione przez skarżącą i jej męża w 2011 r. wynosiły ok. 346 zł miesięcznie. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą, jednak nie wykazała dochodów uzyskiwanych z tego tytułu. W ocenie organu, z zestawienia źródeł utrzymania skarżącej i jej męża oraz ponoszonych wydatków (koszty utrzymania oraz wydatki na leki) wynika, że skarżąca ma ograniczone możliwości jednorazowego uregulowania zadłużenia, jednak należności z tytułu składek mogą być spłacane w układzie ratalnym lub przez dobrowolne wpłaty dokonywane w zależności od sytuacji finansowej. Organ podkreślił, że osoba decydująca się na podjęcie działalności w jakiejkolwiek formie, przyjmuje na siebie ryzyko prowadzenia tej działalności i ponoszenia związanych z nią kosztów. Skarżąca prowadząc działalność nie dopełniła ciążącego na niej jako płatniku składek obowiązku określonego w art. 47 u.s.u.s., doprowadzając do zadłużenia. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącą przesłanki trudnej sytuacji finansowej, organ stwierdził, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej udzielanych osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Z dokumentów nie wynika, aby dochód na członka rodziny był poniżej kwoty uprawniającej do świadczeń z pomocy społecznej. Organ uznał, że przesłanka zdrowotna nie może stać się podstawą umorzenia należności, ponieważ sytuacja zdrowotna skarżącej nie wskazuje na brak możliwości samodzielnej egzystencji skarżącej lub jej męża, czy konieczności sprawowania opieki przez osobę trzecią z uwagi na przewlekłą chorobę. Organ wyjaśnił, że decyzje w sprawach umorzenia należności wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s. oparte są na uznaniu administracyjnym. Pozwala to na podjęcie decyzji odmownej nawet w przypadku zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności, czy ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. B. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się z oceną jej stanu majątkowego i zarzuciła organowi brak uwzględnienia jej trudnej sytuacji oraz stanu zdrowia. Skarżąca za nieuzasadnione uznała stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że nie ma konieczności sprawowania opieki na nią i jej mężem przez osobę trzecią, skoro organ nie zasięgnął opinii biegłych lekarzy w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadnienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę za okresy: sierpień – listopad 2001 r., luty – październik 2002 r., luty – maj 2003 r., sierpień - listopad 2003 r., marzec – lipiec 2004 r., marzec – maj 2006 r., marzec – kwiecień 2007 r., marzec – kwiecień 2008 r., luty – marzec 2009 r., kwiecień 2009 r., wrzesień 2009 r., marzec – kwiecień 2010 r., marzec – czerwiec 2011 r. W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem jednak ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym miejscu wskazać zaznaczyć należy, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być ona dowolna. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji przy podejmowaniu decyzji pewnego stopnia swobody, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wydana zostanie decyzja umarzająca należność w całości lub w części. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: k.p.a. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył przepisy procesowe - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, gdyż nie uwzględnił i nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, czym przekroczył granice uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny wniosku w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia uznał, że w sprawie nie zachodzą uzasadnione przypadki mogące być podstawą do umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o te przepisy. Organy administracji ustalając stan faktyczny przeprowadził postępowanie i opisał sytuację finansową oraz rodzinną skarżącej, a także jej dochody i wydatki. Opisana w zaskarżonej decyzji sytuacja rodzinna i finansowa skarżącej nie jest kwestionowana. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje natomist, że organ odwoławczy zaniechał dokonania ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji zdrowotnej D. B. ograniczając się w zaskarżonej decyzji do lakonicznego stwierdzenia, że sytuacja zdrowotna nie wskazuje na brak możliwości samodzielnej egzystencji skarżącej lub jej męża, czy konieczności sprawowania opieki przez osobę trzecią z uwagi na przewlekłą chorobę. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca złożyła wiele dowodów dotyczących stanu zdrowia: karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] sierpnia 2006 r. (k. 70 akt admin.), krata informacyjna leczenia szpitalnego Nr [...] (k. 5 akt admin.), karta informacyjna Izby Przyjęć z [...] października 2011 r. Nr [...] (k. 6 akt admin.), [...] października 2011 r. Nr [...] (k. 60 akt admin.) i [...] października 2011 r. Nr [...] (k. 63 akt admin.), karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 65 akt admin.), karta informacyjna leczenia szpitalnego Nr [...] (k. 67 i k. 61-62 akt. admin.). Z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżąca cierpi na nadciśnienie tętnicze, przewlekłą niewydolność serca, cukrzycę, astmę oskrzelową, chorobę zwyrodnieniową stawów, dyskopatię kręgosłupa, przewlekłą niewydolność krążenia oraz chorobę nowotworową. Organ nie przeanalizował wszystkich wspomnianych powyżej dowodów. W szczególności nie wziął pod uwagę i nie ocenił okoliczności choroby nowotworowej. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego w Wojewódzkim Szpitalu Specjalistycznym im. S. K. W. w L. z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, że skarżąca przebywała na Oddziale Chirurgii Ogólnej w dniach [...] – [...] lutego 2012 r., gdzie w dniu [...] lutego 2012 r. przeszła operację krtani z powodu raka. Chorobę nowotworową potwierdza przedłożona przez skarżącą karta konsultacyjna z dnia [...] czerwca 2012 r. z leczenia w Centrum Onkologii – Instytut im. M. S. – C., Oddział w G. Z karty wynika, że skarżąca jest w trakcie terapii i kolejną wizytę wyznaczono na dzień [...] lutego 2013 r. W ocenie Sądu, stan zdrowia skarżącej wymaga ponownej oceny, bowiem przedstawia się inaczej niż organ brał pod uwagę w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Organ musi przeanalizować wszystkie schorzenia skarżącej i odnieść się do wszystkich przedłożonych przez skarżącą zaświadczeń, ze szczególnym uwzględnieniem choroby nowotworowej, terapii w Centrum Onkologii w G. i kolejnych kosztów z tym związanych. Z tych względów należy stwierdzić, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych w sposób wyczerpujący nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., zaś wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie jest do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania. W szczególności uwzględnieni przedłożoną przez skarżącą dokumentację medyczną, w tym kartę konsultacyjną z dnia [...] czerwca 2012 r., a następnie dokona jej rzetelnej oceny i ustali sytuację zdrowotną skarżącej w kontekście przesłanki umorzenia z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, pamiętając, że ustalenia te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.