III SA/Lu 369/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi "G. [...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w części dotyczącej zmiany lokalizacji punktów gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz "G. [...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa lubelskiego. W załączniku nr 1 do decyzji wymieniono miejsca, w których zlokalizowane są punkty do gier na automatach o niskich wygranych. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. Spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia w części dotyczącej lokalizacji wskazanych we wniosku punktów gier. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił zmiany w/w zezwolenia. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Decyzję podpisał zastępca Dyrektora Izby Celnej – J. S. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Spółka wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie. Postanowienie podpisał zastępca Dyrektora Izby Celnej – J. S. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2010 r., powołując się w uzasadnieniu na brak przesłanek wznowieniowych. Decyzję podpisał zastępca Dyrektora Izby Celnej – J. S. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej oraz szeregu przepisów Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji, a zatem w sposób bezprawny i jako taka nie obowiązuje. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wyrok TSUE nie miał wpływu na treść wydanej w sprawie decyzji, nie została więc spełniona przesłanka z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, z w/w wyroku wynika, że zaskarżone w odwołaniu przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), dalej: ustawa o grach hazardowych, stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE, seria L, Nr 204, str. 37 z późn. zm.). Przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczące udzielania zezwoleń na działalność gospodarczą w zakresie gier hazardowych, łącznie z przepisami przejściowymi tej ustawy stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży, nie dotyczą bowiem bezpośrednio samych towarów jako takich, lecz określają jedynie pewne sposoby korzystania z towarów w obrocie prawnym. Przepisy te nie kreują żadnych konkretnych prawnych wymogów, jakim automaty do gier podlegają, a jedynie regulują pewne sposoby, za pomocą których zainteresowani przedsiębiorcy mogą czynić zarobkowy użytek z automatów. Tym samym przepisy te nie są przeszkodami (ograniczeniami) w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi, a w konsekwencji nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy i nie są objęte obowiązkiem uprzedniej notyfikacji. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. TS UE nie przesądził kwestii techniczności przepisów ustawy, wskazując, że sąd krajowy ustali, czy przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Zdaniem organu celnego, kwestionowane przepisy ustawy nie wpłynęły w istotny sposób na obrót automatami. Odnosząc się do ewentualnych skutków uznania przepisów ustawy za podlegające notyfikacji Dyrektor Izby Celnej zauważył, że organy krajowe mogą wprawdzie punktowo nie stosować pewnych nienotyfikowanych przepisów technicznych, ale nie mogą podważać mocy obowiązującej określonych ustaw. Ewentualne niestosowane wymogów koncesyjnych przewidzianych w ustawie w odniesieniu do gier na automatach prowadziłoby do całkowitej deregulacji tej działalności, co de facto stanowiłoby decyzję prawotwórczą, nie dającą się pogodzić z fundamentalnymi zasadami polskiego porządku konstytucyjnego. Organ zauważył również, że bez stosownej interwencji ustawodawcy organy celne nie mogą uwzględnić wniosku spółki i wydać rozstrzygnięcia odmiennego od zaskarżonego z powodu braku podstawy prawnej do tego. W skardze sądowej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zaskarżyła decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2013 r. i zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej oraz szeregu przepisów Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacji określonej w dyrektywie nr 98/34/WE. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w związku z brakiem notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych, nie powinny być one stosowanej w niniejszej sprawie, a zaskarżone decyzje powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Stanowisko takie znajduje oparcie w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. i w treści dyrektywy, wprowadzającej prewencyjną ochronę zasady swobodnego przepływu towarów. Skarżąca zauważyła, że same motywy wprowadzenia określonych regulacji, jakie by nie były doniosłe, w żadnym wypadku nie zwalniają państwa członkowskiego z obowiązkowej procedury notyfikacji. Pojęcie przepisu technicznego na gruncie dyrektywy ma charakter autonomiczny i nie może być ograniczane do przepisu prawnego. Zdaniem Spółki wszystkie przepisy przejściowe ustawy, dotyczące wydawania, zmiany i przedłużania zezwoleń wspólnie tworzą całościową regulację, która wpływa na możliwość wykonywania usług w zakresie automatów do gier o niskich wygranych, a przez to na możliwość używania samego produktu, jego sprzedaż i właściwości. W ocenie skarżącej Trybunał co do zasady przesądził o charakterze technicznym spornych przepisów przejściowych ustawy, co wynika ze sposobu sformułowania wyroku i z wyraźnego zakwalifikowania jako przepisu technicznego art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Ponadto za takim charakterem przepisów przejściowych przemawia istotny wpływ tych regulacji na właściwości automatów do gier. Zdaniem spółki przepisy przejściowe ustawy są celowościowo sprzężone z "regulacją techniczną" art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Charakter tych regulacji skutkuje efektywną, choć rozłożoną w czasie eliminacją zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Stwierdzenie przez TSUE technicznego charakteru zakazu urządzenia gier na automatach poza kasynami gier (art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych) w pośredni sposób skutkuje również koniecznością uznania za przepisy techniczne tych regulacji, które na zasadzie funkcjonalnego sprzężenia ten ogólny zakaz realizują (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2, art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Skarżąca powołała się na dane empiryczne, które jej zdaniem potwierdzają istotny wpływ zakazów ustawowych na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Z danych tych wynika, że w ciągu dwóch i pół roku od wejścia w życie spornych przepisów z rynku polskiego wycofano ponad 40 tys. sztuk automatów, co w oczywisty sposób wpłynęło na podaż i popyt tego towaru na rynku. W ocenie skarżącej, z uwagi na specyfikę i przeznaczenie automatów do gier o niskich wygranych ich przerobienie na automaty "wysokohazardowe" do kasyn gry jest mało prawdopodobne. Automaty "niskohazradowe" praktycznie nie nadają się do wykorzystania w kasynach. Zdaniem Spółki istotny wpływ na tak drastyczny spadek liczby eksploatowanych automatów miał art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych, zakazujący zmiany miejsca prowadzenia działalności. Spowodowało to, że zmiana właściciela lokalu, upadłość czy likwidacja jego działalności skutkują koniecznością zaprzestania działalności w jednym z punktów gie objętych zezwoleniem, przyczyniając się do marginalizacji używania automatów. Odnosząc się do skutków braku wymaganej notyfikacji projektu przepisów technicznych w postaci przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych skarżąca wskazała, że oznacza to nieskuteczność stosowanych przepisów, których nie można egzekwować wobec podmiotów indywidualnych. Sądy krajowe muszą więc zaniechać stosowania takich przepisów, co potwierdza orzecznictwo TSUE. Nakaz taki płynie zdaniem skarżącej z zasady nadrzędności prawa unijnego i jego bezpośredniej skuteczności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 971/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych (sygn. akt P 4/14). Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2015 r. sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn.zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do decyzji obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to m.in., że choć bezpośrednim przedmiotem skargi do sądu jest decyzja wydana w II instancji, sąd może objąć kontrolą również decyzję organu I instancji i uchylić ją, jeżeli będzie również dotknięta wadami prawnymi, które rodzą takie konsekwencje. Zaskarżona decyzja oraz decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. zostały wydane w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Należy zauważyć, że zarówno decyzja ostateczna wydana w trybie zwyczajnym – z dnia [...] maja 2010 r., jak i decyzja wydana w I instancji w trybie wznowieniowym – decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r., a także wcześniejsze postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] listopada 2012 r., zostały podpisane przez tą samą osobę – zastępcę Dyrektora Izby Celnej – J. S. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2012 r., sygn. akt I GPS 2/12, dotycząca zastosowania art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej w odniesieniu do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej). W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na argumentację Trybunału Konstytucyjnego zawartą w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. (sygn. akt P 8/03, OTK-A-2005/3/20), dotyczącym zgodności z Konstytucją art. 24 k.p.a. Trybunał podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Rozwijając tą argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wymienionej uchwale wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Odnosząc powyższe do sprawy należy zauważyć, że w ramach wznowionego postępowania, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jak wynika bowiem z art. 245 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej organ podatkowy po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 243 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla w całości lub w części decyzję dotychczasową, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek z art. 240 § 1, i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy lub umarza postępowanie. Stąd też i postępowaniu wznowieniowemu muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przytoczonym wyżej orzecznictwie. Względy zachowania odpowiednich gwarancji bezstronności w postępowaniu celnym (podatkowym) każą interpretować zawarte w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej sformułowanie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" jako odnoszące się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W powyższym przepisie nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny. Zatem pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia, czy to w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie. Niedostrzeżenie właściwej treści art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej doprowadziło do sytuacji, w której osoba, która podpisała decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym (decyzja z dnia [...] maja 2010 r.) podpisała postanowienie o wznowieniu postępowania (z dnia [...] listopada 2012 r.) oraz dokonała weryfikacji wydanej przez siebie decyzji w trybie wznowienia postępowania (decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r.). Taki sposób postępowania w oczywisty sposób jest sprzeczny z gwarancjami bezstronności i narusza wprost art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Podobne stanowisko było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 347/14, wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 805/13 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 552/14). Jest to uchybienie na tyle istotne, że ustawodawca traktuje je jako wadę kwalifikowaną – jak wynika z art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawy do wznowienia postępowania podatkowego. Wydane postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. oraz wydana w I instancji w trybie wznowieniowym decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. były więc dotknięte wadą kwalifikowaną i nie mogły być pozostawiona w obrocie prawnym. Wady tej nie dostrzegł Dyrektor Izby Celnej rozpoznając odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Pozostawienie w obrocie prawnym wyżej wymienionych rozstrzygnięć dotkniętych wadą kwalifikowaną należy ocenić jako istotne naruszenie tego samego art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie. Z powyższych rozważań wynika, że postanowienie o wznowieniu oraz decyzje obydwu organów są dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi, które stanowią podstawę do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia przez sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 12 grudnia 2012 r., jak również postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 16 listopada 2012 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.