III SA/Lu 369/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...] zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu marki FORD FIESTA nr rej. [...], przejętego na rzecz Skarbu Państwa. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: We wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. W. R. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą – [...] w S., zwrócił się do Starosty Z. o przyznanie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do wniosku. Załącznik ten w 28 pozycjach obejmował łącznie 42 pojazdy (36 samochodów osobowych, 5 pojazdów jednośladowych i 1 samochód dostawczy). W poz. 17 wykazu wskazano samochód osobowy marki FORD FIESTA nr rej. [...]. Z uzasadnienia tego wniosku wynika, że stanowi on żądanie jednego ze wspólników (W. R.) rozwiązanej w dniu 31 grudnia 2013 r. spółki cywilnej [...] z siedzibą w Z., w której posiadał on 50% udziałów, o przyznanie mu połowy wynagrodzenia należnego rozwiązanej spółce cywilnej za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami objętymi załącznikiem do wniosku. Nominalna wysokość żądania zapłaty należności objętych wnioskiem w ogóle nie została określona odnośnie do żadnego ze wskazanych w załączniku do wniosku pojazdów. Na skutek sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą Z. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Z. o to, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. (sygn. akt I OW 150/14), wskazał Starostę Z. jako organ właściwy w sprawie. Na podstawie kilku wydanych w tej sprawie postanowień Starosta Z. stał pierwotnie na stanowisku, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Jednakże każde z tych rozstrzygnięć na skutek zażaleń żądającego zapłaty zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Starosta Z., na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, umorzył postępowanie dotyczące wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie obejmującym wskazany na wstępie pojazd, który usunięty został z drogi w dniu [...] listopada 2004 r. i przejęty decyzją Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, która wynika z tego, że sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Organ zwrócił uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], które zostało utrzymane w mocy przez Dyrektora Izby Skarbowej w L. ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], rozstrzygającym sprawę. Wymienione rozstrzygnięcia były też przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08, oddalił skargę na wymienione wyżej postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L., a podjęta przez wnioskodawcę próba wyeliminowania ostatecznego postanowienia z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym nie powiodła się, gdyż zakończyła się wydaniem w dniu [...] lipca 2011 r. przez Ministra Finansów postanowienia nr [...], w którym odmówił on stwierdzenia nieważność ostatecznego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej oraz poprzedzającego je postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez W. R. na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy postanowienie Starosty Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie sygn. akt I OPS 1/10, na którą wskazał skarżący jako podstawę złożenia wniosku, nie może stanowić podstawy do prowadzenia – na wniosek jednostki usuwającej pojazdy i prowadzącej parking – odrębnego postępowania w sprawie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu za okres od dnia usunięcia pojazdu do dnia jego przejęcia na własność Skarbu Państwa w sprawach, które zostały już ostatecznie zakończone, a prowadzone były zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór w niniejszej sprawie została już ostatecznie załatwiona wskazanym już postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Postanowienie wydane w tej sprawie podlegało kontroli instancyjnej, a skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 282/08. Postanowienia te nie zostały także wzruszone w trybie nadzwyczajnym. W realiach niniejszej sprawy zasadne było więc wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o umorzeniu postępowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy tego postanowienia przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skarżący W. R. zaskarżył je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) dalej jako "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niedokładnym wyjaśnienie stanu faktycznego i w konsekwencji błędne przyjęcie, że sprawa przyznania wynagrodzenia za dozór nad wyżej wymienionym pojazdem oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru została ostatecznie załatwiona postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. z [...] kwietnia 2008 r. nr [...], podczas gdy wskazane postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. dotyczyło jedynie okresu sprawowania dozoru nad w/w pojazdem od dnia przejęcia praw własności na rzecz Skarbu Państwa do dnia odbioru pojazdu z parkingu; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy powinno ono zostać uchylone; 3) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), poprzez brak jego zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Z., a także na podstawie art. 145a p.p.s.a. o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie objętego żądaniem samochodu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów administracji publicznej obu instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, niniejsze postępowanie toczyło się na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym domagał się on "przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie od dnia usunięcia do dnia zapłaty przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. a w niektórych przypadkach do dnia odbioru pojazdu z parkingu, pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa przez naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., w stosunku do pojazdów wymienionych w załączniku do niniejszego wniosku". Tak sformułowane żądanie stanowi punk wyjścia do oceny, jakiego rodzaju w istocie żądania – wyznaczony w sporze kompetencyjnym organ – winien rozpatrzeć. Starosta Z. w postanowieniu z dnia [...] lutego 2017 r., umarzającym postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, wskazując jednocześnie, że skarżącemu już uprzednio wydanym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. przyznane zostało wynagrodzenie za określony czas. Według organu, skoro w obrocie prawnym znajdują się prawomocne orzeczenia w sprawie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe. Prowadzenie kolejnego postępowania jest w związku z tym prawnie niedopuszczalne, a kolejna decyzja (postanowienie) rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, byłaby obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., prowadzącą do stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji. Tymczasem – w ocenie Sądu – powyższe rozstrzygnięcia organów administracji naruszają przepis art. 105 § k.p.a., ponieważ brak było podstaw do uznania postepowania za bezprzedmiotowe, gdyż treść wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera jedynie ogólnikowe i niedostateczne sformułowane żądanie zwrotu wydatków oraz przyznanie wynagrodzenie za usunięcie z drogi i dozór nad pojazdami. Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek. Warunki formalne wniosku wymienione są w art. 63 § 2 k.p.a. Wniosek musi być czytelny, co oznacza że skarżący obowiązany jest jasno wskazać czego domaga się od organu, gdyż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, jak też jakiekolwiek pismo procesowe w toku instancji, w przypadku wątpliwości co do treści zgłoszonego żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art. 63 i art. 128 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, to jednak nie można przyjąć, że organ uprawniony został do dowolnej oceny żądania strony. Jeżeli zatem żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i w sposób mało zrozumiały, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści tego żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W konsekwencji organy administracji publicznej nie są uprawnione w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, do arbitralnego, a więc uznaniowego kształtowania przedmiotu tego postępowania. Ramy postępowania wyznacza bowiem żądanie strony, a ściślej jego treść. Warto przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie lub wniosek nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ wzywa wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Braki, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko i mogą one dotyczyć istotnego elementu treści pisma, np. podpisu, uzasadnienia, precyzyjnego określenia żądania, daty, jak również pełnomocnictwa. Wszystkie one podlegają uzupełnieniu pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia, a zatem nienadania mu dalszego biegu w postępowaniu. Jednakże, aby mogło dojść do usunięcia braku formalnego podania, poprzez przedłożenie umocowania do występowania w imieniu strony, organ musi dokonać wezwania do uzupełnienia stwierdzonego braku. Dopóki takie wezwanie nie zostanie skierowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., dopóty rozpatrzenie wniosku obarczonego wadą formalną stanowi naruszenie prawa procesowego. Tymczasem z treści wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie wynika jednoznacznie, jaki jest rzeczywisty zakres żądania zapłaty. Dotyczy to zarówno okresu, za który skarżący domaga się we wniosku zwrotu wydatków oraz przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w stosunku do każdego z objętych wnioskiem pojazdów, jak również dotyczy to wysokości żądanych kwot w odniesieniu do każdego z pojazdów. Pisemny wniosek jest bowiem w tym zakresie niejednoznaczny, co w zasadzie wyklucza na możliwość powoływania się na bezprzedmiotowość postępowania z powodu powagi rzeczy rozstrzygniętej (res iudicata). Nie można zatem przesądzić na tym etapie postępowania, że pozostające w obrocie prawnym postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z., którym przyznano M. R. oraz W. R., jako wspólnikom spółki cywilnej "[...]", zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w tym za pojazd którego dotyczy ta sprawa, jest już zagadnieniem rozstrzygnięty. Tego bowiem nie sposób przesądzić w sytuacji, kiedy niejednoznaczna treść żądania z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie odnosi się wprost do przyznanej dotychczas nieistniejącej już spółce cywilnej wysokości wynagrodzenia za dozór pojazdu. W takiej sytuacji rozstrzygając wniosek skarżącego zarówno organ I instancji, a w ślad za nim również organ odwoławczy, wyszły z błędnego założenia, że okres za jaki strona domaga się obecnie przyznania zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdu pokrywa się z okresem objętym już rozstrzygnięciem Naczelnika Urzędu Skarbowego w Z. Skoro treść wniosku nie była precyzyjna, organ winien był skorzystać z trybu przewidzianego w art. 64 § 2 k.p.a., co do wezwania do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydane w niniejszej sprawie postanowienia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wedle art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią poczynione wyżej rozważania i ustalą, jaka była rzeczywista treść żądania strony zawarta we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., a następnie w tak ustalonym stanie faktycznym rozważą, czy zachodzi podstawa do merytorycznego jej rozpoznania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.).