III SA/Lu 370/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Maria Wieczorek (spr.), Protokolant ref. staż. Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Baranów na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 6 maja 2004 r. Nr PN II 0911/99/2004 w przedmiocie stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie wystąpienia z aktem oskarżenia przeciwko osobom zniesławiającym organy Gminy Baranów Oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr [...] z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr XVII/84/2004 Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie wystąpienia z aktem oskarżenia przeciwko osobom zniesławiającym organy Gminy. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wynika, że wyżej wymienioną uchwałą Nr XVII/84/2004, doręczoną Wojewodzie w dniu [...] kwietnia 2004 r., Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy do wystąpienia do Sądu Rejonowego z aktem oskarżenia przeciwko wymienionym w uchwale osobom. W opinii Rady Gminy osoby wymienione w uchwale zniesławiają Radę Gminy i Wójta Gminy w ten sposób, że rozgłaszają o rzekomym zamiarze obecnych władz Gminy przejęcia "w ręce prywatne całego mienia publicznego, jakim jest Zakład Opieki Zdrowotnej w B.", a przez to narażają na poniżenie w oczach opinii publicznej oraz utratę zaufania społecznego potrzebnego do wykonywania pełnionych funkcji poszczególnych członków tych organów gminy, a także godzą bezpośrednio w dobre imię całej Gminy. W ocenie Wojewody uchwała ta została podjęta bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 310/92, Wspólnota 1993/2/21), zgodnie z którym organy jednostek samorządu terytorialnego powinny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji. Zdaniem Wojewody Rada Gminy błędnie upatruje podstawy w przepisach art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 59 § 1 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 212 § 1 Kodeksu karnego. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wprowadza domniemanie kompetencji gminy na rzecz rady gminy, pod warunkiem łącznego spełnienia przesłanek, pierwszej polegającej na tym, że sprawa pozostaje w zakresie działania gminy, drugiej na tym, że ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Według Wojewody przez sprawy publiczne należy rozumieć te, które mają na celu korzyść ogółu. W art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym korzyść ogółu określona jest jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. O publicznym bądź prywatnym charakterze działania organów przesądza więc bezpośredni cel tego działania, tzn. czy głównym jego zamierzeniem i skutkiem jest zaspokajanie zbiorowej potrzeby wspólnoty samorządowej, czy też jego skutki służą osobom fizycznym i prawnym ze względu na ich prywatne cele. Sprawa związana z wystąpieniem z aktem oskarżenia przeciwko osobom zniesławiającym organy gminy nie jest zadaniem gminy służącym zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Nie należy zatem do zakresu działania gminy i nie może być przedmiotem uchwały Rady Gminy. Wojewoda ponadto stwierdził, że w świetle art. 212 § 1 Kodeksu karnego oraz art. 49 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania karnego w przypadku zniesławienia rada gminy i wójt gminy, jako organy gminy, nie mogą wystąpić w charakterze pokrzywdzonego, bowiem Kodeks postępowania karnego nie zalicza organu jednostki samorządowej do kręgu podmiotów, którym przysługuje to uprawnienie. W przedmiotowej sprawie wójtowi i poszczególnym osobom będącym radnymi, jeżeli ich dobre imię zostało naruszone przez zniesławiające wypowiedzi, przysługuje prawo wniesienia aktu oskarżenia w postępowaniu prywatnoskargowym – jako osobom fizycznym. Powyższe kwestie nie mogą być regulowane w drodze uchwały Rady Gminy. Wojewoda podniósł również, że wymienienie w uchwale imion i nazwisk osób, przeciwko którym Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy do wystąpienia z aktem oskarżenia, w związku z obowiązkiem ogłaszania uchwał na gminnych tablicach ogłoszeń, narusza w sposób istotny art. 47 Konstytucji RP oraz art. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.). Na koniec Wojewoda powołał się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 maja 2003 r. (43425/98, LEX nr 78513) traktujący o prawie do swobody wypowiedzi, w tym także wypowiedzi szokujących i wzbudzających niepokój. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, J. Ł., złożyła skargę z dnia [...] czerwca 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 49 § 1, art. 51 § 1 i art. 59 § 1 Kodeksu postępowania karnego, poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy Nr XVII/84/2004 z dnia [...] marca 2004 r. została podjęta bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy zakwestionowana uchwała podjęta została faktycznie w obronie dobrego imienia Gminy. W skardze skarżąca przytacza, że w dniu [...] maja 1999 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr X/51/99 w sprawie utworzenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, a następnie w dniu [...] września 2000 r. uchwałę Nr XXI/123/2000 w sprawie nieodpłatnego przejęcia w użytkowanie wieczyste od Powiatu nieruchomości Nr 1610/17 oraz nabycia własności znajdujących się na tej działce budynków i budowli. W dniu [...] października 2000 r. Gmina zawarła umowę użytkowania wieczystego, mocą której stała się użytkownikiem wieczystym wyżej wymienionej działki, w celu prowadzenia na niej Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej. W umowie tej zawarto zastrzeżenia dotyczące korzystania z nieruchomości w sposób sprzeczny z celem określonym w umowie. W dniu [...] listopada 2003 r. darowano na rzecz Gminy własność działki nr 1610/17 z zastrzeżeniem wykorzystania na cel określony w umowie darowizny. Natomiast w miesiącu maju 2003 r. 21 mieszkańców Gminy wystosowało do Przewodniczącego Rady Powiatu i Starosty apel, w którym wystąpili o nieprzekazywanie na własność Gminie nieruchomości zabudowanej budynkiem Ośrodka Zdrowia z uwagi na to, ze "zamiarem obecnych władz gminy na czele z wójtem, którego małżonka jest dyrektorem Ośrodka Zdrowia, jest przejęcie w ręce prywatne całego mienia publicznego, jakim jest ZOZ w B". Zdaniem Rady Gminy apelem tym zniesławiono organy Gminy. Skarżąca podnosi ponadto, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego posiada osobowość prawną, a organami, które występują w jej imieniu to rada gminy jako organ stanowiący oraz wójt jako organ wykonawczy. Potwierdza to art. 165 i art. 169 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2, art. 11a ust. 1 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Natomiast ustawodawca w art. 49 § 1 kodeksu postępowania karnego uznał, że pokrzywdzonym może być również osoba prawna, za którą czynności procesowe dokonuje organ uprawniony do działania w jej imieniu (art. 51 § 1 Kodeksu postępowania karnego). Zatem podejmując uchwałę z dnia [...] marca 2004 r. Rada Gminy nie występowała w imieniu radnych Gminy, lecz w imieniu Gminy jako osoby prawnej. Zdaniem skarżącej, podanie do publicznej wiadomości apelu zawierającego kłamliwe treści niewątpliwie naraziło na szwank dobre imię Gminy, gdyż treści te zostały przekazane obecnym na sesji Rady Powiatu osobom, a za ich pośrednictwem szerokim kręgom społeczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i nie podzielając argumentów podniesionych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również badanie zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Punktem wyjścia w rozważaniach nad przedmiotową sprawą musi być odniesienie się do istoty nadzoru nad działalnością samorządu gminnego i przewidzianego przepisami prawa zakresu działań podejmowanych przez gminę. Przez pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie. Wśród aktów nadzoru znajdują się między innymi "rozstrzygnięcia organu nadzorczego". Są one władczym i jednostronnym rozstrzygnięciem sprawy indywidualnej (przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestia sprzeczności z prawem konkretnej uchwały organu samorządu terytorialnego), podejmowanym przez wskazany organ administracyjny na podstawie przepisów ustawowych (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004, s. 26). W przedmiotowej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o nieważności tejże uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r. (sygn. akt P 9/2002, OTK ZU 2003/9A, poz. 100), skoro ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia zakresu przedmiotowego nadzoru sprawowanego przez wojewodę, w szczególności nie określił tego zakresu ani w sposób pozytywny, ani też negatywny, to w zgodzie z powołanym przepisem wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może w ciągu 30 dni od doręczenia orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem, przy czym przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Podstawową kwestią zatem w analizowaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] jest zbadanie uchwały rady gminy, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym z przepisami Konstytucji dotyczącymi samorządu terytorialnego oraz z uregulowanym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zakresem działania gminy. Uchwała z dnia [...] marca 2004 r. Nr XVII/84/2004 została podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. W materii zakresu działania gminy art. 163 Konstytucji wprowadza domniemanie wykonywania zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego postanawiając, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, natomiast art. 164 Konstytucji – domniemanie wykonywania zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jednostek samorządu terytorialnego - na rzecz podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, gminy. W związku z art. 164 Konstytucji pozostaje art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zadania gminne muszą mieć zatem jednocześnie dwie cechy: znaczenie publiczne i charakter lokalny. Z przytoczonych przepisów wynika, że gminny samorząd terytorialny jest upoważniony do załatwiania lokalnych spraw publicznych, które zostały ustawowo włączone do zakresu jego działania, jak również do załatwiania takich zadań i kompetencji, których ustawy nie przekazały żadnemu podmiotowi, a które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji samorządowych o charakterze lokalnym. W związku z powyższym nie wszystkie działania podejmowane przez jednostki gminnego samorządu terytorialnego mogą zostać uznane za kategorie zadań spełniające przesłanki publicznego charakteru oraz lokalnego znaczenia (w rozumieniu powołanego wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli nie są wyraźnie zakwalifikowane jako takie przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie w uchwale z dnia [...] marca 2004 r. Nr XVII/84/2004 Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy do wystąpienia do Sądu Rejonowego z aktem oskarżenia przeciwko 21 wymienionym z imienia i nazwiska osobom, które zniesławiają Radę Gminy i Wójta Gminy. Rozważając kwestię publicznego charakteru, odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podjętej uchwały, należy stwierdzić, że zobowiązanie wójta gminy do wniesienia prywatnego aktu oskarżenia o zniesławienie organów gminy, jakimi są wójt gminy oraz rada gminy, nie należy do kategorii publicznego działania. Taki sam wniosek nasuwa się w trakcie analizowania przedmiotowej sprawy w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Ustawa, zobowiązując do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, nakłada na gminę obowiązek urzeczywistnienia tych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty, które mieszczą się w zakresie działania gminy, są potrzebami powszechnymi lub dominującymi i służą realizacji ogólnych, wspólnych kategorii interesów prawnych tej społeczności. W tym znaczeniu stają się one potrzebami o charakterze publicznym (P. Dobosz, P. Chmielnicki, M. Mączyński, Tamże). Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała Rady Gminy, unieważniona rozstrzygnięciem nadzorczym przez Wojewodę, nie zmierza do zaspokajania zbiorowych potrzeb Gminy. Nie należy do kognicji sądu administracyjnego rozstrzygać, czy wypowiedzi zawarte w apelu z dnia [...] kwietnia 2003 r. spełniają znamiona czynnościowe przestępstwa zniesławienia, jednakże przedmiotem oceny sądu jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody uwarunkowana kwestią zgodności z prawem uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r., a zatem między innymi zagadnienie, czy rada gminy jest uprawniona do zobowiązania wójta gminy do wniesienia prywatnego aktu oskarżenia o zniesławienie rady gminy i wójta gminy. Podnieść należy również, że z ogólnego przepisu art. 49 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania karnego wynika, że pokrzywdzonym może być osoba fizyczna i osoba prawna, o ile zaszło bezpośrednie naruszenie lub zagrożenie przez przestępstwo dobra prawnego któregokolwiek z tych podmiotów, a także instytucja państwowa, samorządowa lub społeczna, choćby nie miała osobowości prawnej. Natomiast według przepisu regulującego przestępstwo zniesławienia, tj. art. 212 § 1 Kodeksu karnego przedmiotem ochrony jest dobre imię osoby fizycznej, grupy osób, instytucji, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej. Zatem te podmioty mają w przypadku przestępstwa zniesławienia przymiot pokrzywdzonego. Wziąć przy tym pod uwagę należy przywołaną powyżej zasadę, iż pokrzywdzonemu służy uprawnienie do wniesienia aktu oskarżenia przeciwko sprawcy przestępstwa zniesławienia. W przedmiotowej sprawie uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. Nr XVII/84/2004 za przedmiot przestępstwa zniesławienia uznano cześć Rady Gminy i Wójta Gminy. Analizując pojęcia "rada gminy" oraz "wójt gminy" w świetle literalnego znaczenia art. 212 § 1 Kodeksu karnego, należy dojść do wniosku, że żadne z tych określeń nie jest tożsame z pojęciem "instytucji", które wedle poglądów doktryny oznacza "zakład o charakterze publicznym, zajmujący się określonym zakresem spraw, działający w jakiejś dziedzinie" (F. Prusak, Komentarz do kodeksu postępowania karnego (wydanie I), Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1999, ss. 1812, cyt. za: Lex Polonica Maxima), ani tym bardziej z pojęciem "osoby prawnej" lub "jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej". Wobec powyższego radę gminy oraz wójta gminy należy uznać za osoby fizyczne lub grupę osób fizycznych, jednakże wówczas uprawnionymi do wniesienia aktu oskarżenia o zniesławienie z art. 212 § 1 Kodeksu karnego będą radni rady gminy oraz wójt gminy jako osoby fizyczne (lub grupa osób), a nie jako organy gminy. Tym samym Rada Gminy nie była legitymowana do podjęcia w imieniu Gminy uchwały zobowiązującej organ gminy, jakim jest Wójt Gminy, do wniesienia aktu oskarżenia o zniesławienie Rady Gminy i Wójta Gminy. Zatem z uwagi na fakt, że Rada Gminy sformułowała uchwałę w ten sposób, iż uchwałą tą zobowiązała Wójta Gminy do wystąpienia z aktem oskarżenia przeciwko osobom, które zniesławiły organy Gminy, których dobra prawne jako dobra organów gminy nie są chronione hipotezą art. 212 § 1 Kodeksu karnego uznać należy, iż przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem, a tym samym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] spełnia przesłankę zgodności z prawem. Przyznając zatem rację stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w wyroku z dnia 15 maja 2001 r. (II SA/Lu 202/2000, Ochrona Środowiska 2001/4, s. 66), zgodnie z którym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego, tzn. ustanowieniem odmiennej regulacji niż przewiduje to dyspozycja przepisu prawa materialnego, należy stwierdzić, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] jest sprzeczna z prawem, zatem jest nieważna i słusznie Wojewoda orzekł jej nieważność. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji.