III SA/Lu 370/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003r., nr [...]. Rada Miejska uchwałą z dnia [...] października 2003 r., nr XV/325/2003, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Z 1998 r., nr 95, poz. 602 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego T. C. wybranego w okręgu nr [...] z listy nr 3 [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podniosła między innymi, że T. C., jako prezes Spółdzielni Inwalidów "Jedność" bierze udział w jej zarządzaniu i tym samym prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia będącego własnością Gminy Miejskiej, bowiem Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym gruntów miejskich. Do uchwały załączony został wykaz gruntów będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, wykorzystywanych przez nią do prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem Rady Miejskiej, nie ulega wątpliwości, że spółdzielnia inwalidów prowadzi działalność stricte komercyjną, wykorzystując do tego posiadane przez siebie mienie. Jeżeli celem działalności jest zysk, to w ocenie Rady, nie ulega wątpliwości, że spółdzielnia prowadzi działalność gospodarczą. W takiej sytuacji radny, który jest członkiem władz spółdzielni wykorzystującej do prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne, musi się liczyć z ograniczeniami przewidzianymi przepisami art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska stwierdziła, że ustawa antykorupcyjna kreuje ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli inna szczególna ustawa tak stanowi. Takimi osobami są radni miejscy. Rada Miejska podniosła, że zgodnie z przepisem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie Rady Miejskiej, przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" należy zastosować wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993r. (W 17/92), gdzie Trybunał stwierdził, że użytkowanie wieczyste jest jedną z form korzystania z mienia gminnego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że argumentacja Rady Miejskiej dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie przepisu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005r. (OSK 1629/04). Zdaniem wojewody okoliczność oddania Spółdzielni Inwalidów "Jedność" gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. C. – prezesa tej Spółdzielni. W ocenie organu nadzoru, pogląd ten znajduje uzasadnienie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą (art. 4 pkt 2) gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nieobciążone prawem użytkowania. Wobec tego, grunty oddane spółdzielni "Jedność" nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, a ponadto podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała, stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego T. C., narusza prawo. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 2a cytowanej ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jako ustawowy zakaz dotyczący skarżącego, Rada Miejska przyjęła zakaz określony w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem takiej działalności. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby Spółdzielnia Inwalidów "Jedność" prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, bowiem Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem gruntów miejskich, jest w ocenie Sądu błędna. W doktrynie i orzecznictwie sądów powszechnie akceptowany jest pogląd, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, co do której – w wypadkach nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie – należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności (zob. kom. do art. 232 k.c. [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Jakkolwiek więc prawo wieczystego użytkowania jest prawem na rzeczy cudzej, to wieczysty użytkownik korzystając z nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie wykonuje własne prawo podmiotowe, w odniesieniu do tej instytucja prawa cywilnego – jak już wyżej stwierdzono – pośredniej między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych. W świetle powyższego, okoliczność oddania Spółdzielni Inwalidów "Jedność" gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego T. C.– prezesa tej Spółdzielni. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Jest więc oczywiste, że grunty, które zostały oddane spółdzielni "Jedność" w użytkowanie wieczyste, nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Ubocznie należy podnieść, że powyższy kierunek wykładni przyjęty został także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 listopada 2003r. (sygn. akt: SA/Rz 1169/03) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność gminy, a obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest to korzystanie z mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu (wyrok niepublikowany). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2005r. (OSK 1738/04 – niepublikowany). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w związku z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.