III SA/Lu 371/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja ( sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego stwierdza niezgodność z prawem uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2003r., nr [...] Rada Miejska uchwałą z dnia [...] października 2003 r., nr XV/323/2003, na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust 2 i ust 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Z 1998 r., nr 95, poz. 602 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego S. B., wybranego w okręgu nr [...] z listy nr 3 [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska podniosła między innymi, że S. B., jako prezes Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", bierze udział w jej zarządzaniu i tym samym prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia będącego własnością Gminy Miejskiej bowiem Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym gruntów miejskich. Zdaniem Rady Miejskiej, nie ulega wątpliwości, że spółdzielnia mieszkaniowa może prowadzić swoją aktywność w dwojaki sposób. Może zaspokajać potrzeby mieszkaniowe swoich członków i wtedy nie prowadzi działalności gospodarczej, może także prowadzić działania stricte komercyjne, wykorzystując do tego posiadane przez siebie mienie. W takiej sytuacji radny, który jest członkiem władz spółdzielni wykorzystującej do prowadzonej działalności gospodarczej mienie komunalne, musi się liczyć z ograniczeniami przewidzianymi przepisami art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska stwierdziła, że ustawa antykorupcyjna kreuje ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej m.in. przez osoby pełniące funkcje publiczne, jeżeli inna szczególna ustawa tak stanowi. Takimi osobami są radni miejscy. Rada Miejska podniosła, że zgodnie z przepisem art. 24f ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził taką działalność gospodarczą, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W ocenie Rady Miejskiej, przy dokonywaniu interpretacji pojęcia "z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy" należy zastosować wykładnię przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 2 czerwca 1993r. (W 17/92), gdzie Trybunał stwierdził, że użytkowanie wieczyste jest jedną z form korzystania z mienia gminnego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że argumentacja Rady Miejskiej dotycząca wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie przepisu art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym jest błędna, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2005r. (OSK 1629/04). Zdaniem wojewody okoliczność oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętne dla oceny spełnienia przesłanek z przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. B. – prezesa tej Spółdzielni. W ocenie organu nadzoru, pogląd ten znajduje uzasadnienie w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą (art. 4 pkt 2) gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nieobciążone prawem użytkowania. Wobec tego, grunty oddane spółdzielni "Pomoc" nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, a ponadto podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeśli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona uchwała, stwierdzająca wygaśniecie mandatu radnego S. B., narusza prawo. Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003r., nr 159, poz. 1547 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 190 ust. 1 pkt 2a cytowanej ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje na skutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że jako ustawowy zakaz dotyczący skarżącego, Rada Miejska przyjęła zakaz określony w przepisie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem lub pełnomocnikiem takiej działalności. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że teza zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jakoby Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" prowadziła działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, bowiem Spółdzielnia jest wieczystym użytkownikiem gruntów miejskich, jest w ocenie Sądu błędna. W doktrynie i orzecznictwie sądów powszechnie akceptowany jest pogląd, że wieczyste użytkowanie zostało ukształtowane jako instytucja pośrednia między prawną kategorią własności a kategorią praw rzeczowych ograniczonych, co do której – w wypadkach nie uregulowanych w art. 232-243 k.c. oraz w umowie o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie – należy posługiwać się analogią przede wszystkim do przepisów zawartych w dziale II tytułu I księgi drugiej k.c., dotyczących treści i wykonywania własności (zob. kom. do art. 232 k.c. [w:] E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze, 2001). Jakkolwiek więc prawo wieczystego użytkowania jest prawem na rzeczy cudzej, to wieczysty użytkownik korzystając z nieruchomości oddanej mu w wieczyste użytkowanie wykonuje własne prawo podmiotowe, w odniesieniu do tej instytucji prawa cywilnego – jak już wyżej stwierdzono – pośredniej między prawną kategorią własności, a kategorią praw rzeczowych ograniczonych. W świetle powyższego, okoliczność oddania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntów w użytkowanie wieczyste jest prawnie obojętna dla oceny spełnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie gminnym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego S. B. – prezesa tej Spółdzielni. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r., nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, gminny zasób nieruchomości stanowią nieruchomości stanowiące własność gminy, nie oddane w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd, a także nie obciążone prawem użytkowania. Jest więc oczywiste, że grunty, które zostały oddane spółdzielni "Jedność" w użytkowanie wieczyste, nie stanowią gminnego zasobu nieruchomości w rozumieniu ustawy. Ubocznie należy podnieść, że powyższy kierunek wykładni przyjęty został także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 6 listopada 2003r. (sygn. akt: SA/Rz 1169/03) stwierdził, że nieruchomość stanowiąca własność gminy, a obciążona użytkowaniem wieczystym nie jest objęta hipotezą art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem użytkowanie wieczyste stanowi samodzielny tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, zatem nie jest to korzystanie z mienia komunalnego gminy w rozumieniu tego przepisu (wyrok niepublikowany). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2005r. (OSK 1738/04 – niepublikowany). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w związku z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.