III SA/Lu 373/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Referent stażysta Joanna Szopa, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 października 2010 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania z pobytu stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Lu 373/10 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie wymeldowania G. H. z pobytu stałego z lokalu przy ul. G. 13/7 w L. do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy sprawy [...] z udziałem G. H. o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w L. przy ul. G. 11-13 w L.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. G. na wymienione postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2010 r., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda ustalił, że zaskarżonym postanowieniem organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie w sprawie wymeldowania G. H. z pobytu stałego z lokalu przy ul. G. 13/7 w L., uzasadniając swoje rozstrzygnięcie toczącym się w Sądzie Rejonowym postępowaniem w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości położonej przy ul G. 11-13 w L.. Organ drugiej instancji stwierdził, że analiza materiału dowodowego wskazuje, że G. H. nie zamieszkuje w lokalu, w którym jest zameldowany. Wyjaśnił on jednak, że powodem jego niezamieszkiwania jest włamanie się skarżącej do lokalu należącego do niego i będącego w jego posiadaniu. Organ wskazał, że myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu musi być dobrowolne i nosić cechy trwałości. G. H. wniósł powództwo o przywrócenie utraconego posiadania, zarejestrowane pod sygnaturą [...], toczy się również sprawa o zniesienie współwłasności nieruchomości położnej przy ul. G. 11-13 w L., zarejestrowana pod sygn. [...]. Organ pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał tylko toczące się postępowanie o zniesienie współwłasności. Uchybienie to zostało wyeliminowane postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2010 r., gdzie prostując oczywisty błąd pisarski, jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazano także zawisłą przed sądem cywilnym sprawę posesoryjną. Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy ewidencyjne nie posiadają uprawnień do badania powodów i okoliczności opuszczenia lokalu, zasadne jest zatem zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez organy do tego uprawnione. Organ podniósł, że wniesienie powództwa o ochronę swoich praw do przebywania w lokalu jest traktowane w orzecznictwie jako zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie toczącego się postępowania i odwołał się w tym zakresie do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach III SA/Lu 245/07 i III SA/Lu 207 /07. Skargę na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2010 roku wniosła A. G., zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zawieszeniu postępowania w przedmiocie wymeldowania G. H. z lokalu przy ul. G. 11/7, podczas gdy: a. rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy o przywrócenie zakłóconego posiadania czy sprawy o zniesienie współwłasności nie jest zagadnieniem wstępnym, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wymeldowanie G. H.; b. obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że nie ma żadnych podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o wymeldowanie w sytuacji wniesienia powództwa o ochronę naruszonego posiadania przez osobę, której wymeldowanie ma dotyczyć. Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2010 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że obecnie można już przyjąć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzona została kwestia braku podstaw do zawieszenia postępowania o wymeldowanie, w sytuacji, gdy przed sądem powszechnym toczy się sprawa o przywrócenie zakłóconego posiadania zainicjowana przez osobę, której dotyczy wniosek o wymeldowanie. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżąca powołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawach III SA/Lu 472/08 i III SA/Lu 35/10. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.), organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W doktrynie podkreśla się, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Przyjmuje się ponadto, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji określonej treści. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi tego rodzaju zależność. Przesłanki wydania decyzji o wymeldowaniu określa przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.). W myśl tego przepisu organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Przesłankami wymeldowania są więc tyko okoliczności faktyczne, a nie prawne. Okoliczności te ustala samodzielnie organ prowadzący postępowanie w sprawie o wymeldowanie. W wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. (II OSK 1426/07) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym i wyraził pogląd, że rozstrzygnięcie przez sąd cywilny sprawy o przywrócenie posiadania lokalu nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie administracyjnej o wymeldowanie powoda z tego lokalu. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że konieczne jest zwrócenie uwagi na charakter przesłanek wydania decyzji o wymeldowaniu wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 2 jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Obowiązkiem organów administracji prowadzących postępowanie w sprawie o wymeldowanie jest więc ustalenie - w oparciu o zebrany materiał dowodowy - okoliczności faktycznych dotyczących tego, czy dana osoba trwale oraz dobrowolnie opuściła lokal, w którym była zameldowana na pobyt stały. Przesłankami wymeldowania są zatem tylko okoliczności faktyczne, nie zaś kwestie materialnoprawne, których rozstrzygnięcie mogłoby być przedmiotem postępowania przed sądem lub innym organem. Ponadto, żaden szczególny przepis nie uzależnia wydania decyzji w sprawie wymeldowania od zakończenia równolegle toczącego się postępowania posesoryjnego w sądzie powszechnym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela przedstawiony pogląd. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2008 r. w sprawie II OSK 1559/07 oraz Wojewódzki Sąd w wyrokach z dnia 21 kwietnia 2009 r. (III SA/Lu 472/08) i z dnia 27 maja 2010 r. (III SA/Lu 35/10). Poglądy wyrażone w dwóch wcześniejszych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powołanych przez organ, nie zyskały aprobaty w orzecznictwie. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania wydane zostało zatem z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Naruszenie to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów i na podstawie powołanego art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.