III SA/Lu 379/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 marca 2011 r. sprawy ze skargi L.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji użytków gruntowych 1. oddala skargę, 2. przyznaje adwokatowi S.D. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.) wynagrodzenie w kwocie 295,20 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złoty i dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 r. , Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.) utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów w przedmiocie zmiany klasyfikacji użytków gruntowych działki oznaczonej nr [...] położonej w obrębie O. gm. W., której współwłaścicielami są: T. i A. małż. B. w 1/6 części, M. i L. małż. B. w 1/6 części, Z. i R. małż. B. w 1/6 części, M. i M. małż. B. w 1/6 części, J. i S. małż. R. w 1/6 części. Postępowanie zakończone powyższą decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wszczęte zostało wnioskiem Wójta Gminy W. z dnia 26 lutego 2008 r. We wniosku tym wójt domagał się dokonania aktualizacji ewidencji przez zmianę określenia rodzajów użytków gruntów w działce nr [...] o powierzchni 1,11 ha, położonej we wsi O. W uzasadnieniu wniosku podnosił, iż działka położona jest w sąsiedztwie działek rekreacyjnych i zmiana charakteru użytków z rolnych na rekreacyjne jest uzasadniona. Decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, organ drugoinstancyjny uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania, wskazując okoliczności wymagające wyjaśnienia (decyzja L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] marca 2009r. Nr [...]). Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta W., decyzją z [...] maja 2009 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji użytków gruntowych w działce położonej w obrębie O., gm. W., oznaczonej numerem [...], której współwłaścicielami są: T. i A. małż. B. w 1/6 części, M. i L. małż. B. w 1/6 części, G. i J. małż. B. w 1/6 części, Z. i R. małż. B. w 1/6 części, M. i M. małż. Br. w 1/6 części oraz J. i S. małż. R. w 1/6 części. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i L. małżonkowie B., domagając się jej uchylenia jako wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lipca 2009 r., znak: [...], organ II instancji uchylił w całości decyzję Starosty W. z [...] maja 2009 r., znak: [...]. Starosta W., po uzupełnieniu materiału dowodowego, kolejną decyzją z [...] października 2009 r., znak: [...], ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji użytków gruntowych w działce położonej w obrębie O., gm. W., oznaczonej numerem [...]. Od powyższej decyzji L. B. wniósł odwołanie zatytułowane jako: "zażalenie" pismo z dnia 30 października 2009 r., "zażalenie uzupełniające" pismo z dnia 2 listopada 2009 r. oraz "skarga" pismo z dnia 2 listopada 2009 r., domagając się jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Ponadto L. B. uzupełnił treść odwołania kolejnym pismem z dnia 19 listopada 2009 r. (zatytułowanym jako "skarga") oraz pismem z 7 grudnia 2009 r. Główne zarzuty podnoszone przez skarżącego dotyczyły faktu, iż organ prowadzący w tej sprawie postępowanie nie zapewnił stronom czynnego w nim uczestnictwa, a przede wszystkim przed wydaniem decyzji nie umożliwił zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów. Po rozpatrzeniu odwołania organ ustalił, że zostały naruszone zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, dlatego też decyzją z [...] lutego 2010 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta W., po ponownym uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z [...] maja 2010 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie aktualizacji użytków gruntowych w działce położonej w obrębie O., gm. W., oznaczonej numerem [...]. Od powyższej decyzji odwołanie zatytułowane jako: "Zażalenie - Skarga" z 24 maja 2010 r., wniósł L. B., domagając się jej uchylenia. Ponadto, L. B. uzupełnił treść odwołania pismem z 16 czerwca 2010 r. Organ drugoinstancyjny utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w uzasadnieniu wskazywał, że zgodnie z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków prowadzi starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków uregulowane jest przepisami tejże ustawy oraz rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zgodnie z przepisami § 46 ust. 1 i § 11 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wniosek o zmianę danych ujawnionych w operacie ewidencyjnym może złożyć osoba legitymująca się tytułem prawnym do nieruchomości (własność, użytkowanie wieczyste, itp.). Jeżeli nieruchomość znajduje się we współwłasności, wniosek taki muszą złożyć wszyscy współwłaściciele. Starosta W. uzupełniając materiał dowodowy, ustalił krąg osób, którym przysługuje prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, następnie kilkakrotnie występował do wszystkich zainteresowanych (współwłaścicieli działki) o pisemne wypowiedzenie się co do prowadzonego postępowania administracyjnego o wprowadzenie zmian w ewidencji grutnów, zakreślając równocześnie siedmiodniowy termin na dokonanie tej czynności. Z akt sprawy wynika, iż w zakreślonym przez organ pierwszej instancji terminie żadna ze stron nie udzieliła stosownej odpowiedzi i nie złożyła wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów. Zatem w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe Zgodnie bowiem z art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez L. B. dotyczących opracowania miejscowego planu zagospodarowania wsi O. oraz przebiegu drogi powiatowej nr [...] organ stwierdził, że nie zawierają one argumentów mogących mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Powyższe zarzuty były także podnoszone przez L. B. we wcześniejszej korespondencji, dlatego pismem z 1 marca 2010 r., znak: [...], przez organ II instancji zostały przesłane do Przewodniczącego Rady Gminy W. w celu załatwienia zgodnie z posiadaną w tym zakresie właściwością. Skargę na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] wniósł L. B. podnosząc, iż zasadniczo nie zgadza się z zaskarżoną decyzją co również podnosił w kolejnych pismach kierowanych do sądu. Z pism tych można wywnioskować, iż nie rozumie dlaczego postępowanie odwoławcze prowadził L. Urząd Wojewódzki w L. Delegatura w C., opisywał jeszcze inne postępowania, które toczą się przed organami administracyjnymi z prowadzenia których jest niezadowolony. W odpowiedzi na skargę L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób wpływający na wynik sprawy, określony w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zważywszy na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadniczą kwestią wymagającą rozważenia jest okoliczność czy Wójt Gminy, na ternie której położona jest przedmiotowa nieruchomość uprawniony jest do złożenia wniosku o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków i czy przysługuje mu w tym postępowaniu przymiot strony. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że przesłanką decydującą o posiadaniu przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest legitymowanie się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie interesu prawnego użyte w art. 28 kpa nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne co do tego, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie winno znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu administracyjnym, jeżeli między jego sytuacją prawną a przedmiotem tego postępowania istnieje wynikające z normy prawa materialnego realne powiązanie czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu, co uzasadnia udział w nim tego podmiotu w charakterze strony. Gdy w wyniku wykładni przepisów prawa organ ustali w sprawie istnienie interesu (lub obowiązku) prawnego strony, wówczas rozstrzyga sprawę merytorycznie - pozytywnie lub negatywnie. W przypadku kiedy organ nie stwierdzi w sprawie istnienia interesu (lub obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania, albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz T. l , 3 wydanie, LEX a Wolters Kluwer business, komentarz do art. 28 ustawy). Należy podkreślić nadto konieczność odróżnienia istnienia interesu prawnego od interesu faktycznego, który nie może skutkować ustaleniem i skonkretyzowaniem przez organ administracji prawa lub obowiązku wynikających z normy prawa materialnego, ponieważ brak przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę żądania podjęcia przez organ czynności w konkretnej sprawie administracyjnej powoduje jej umorzeniem. Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją wskazać należy, że stosownie do art. 2 pkt. 8 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt. 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów, informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub rodzaju dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych -innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do rejestrów - art. 24 ust. 1 ustawy. Sposób zakładania ewidencji gruntów i budynków, jej prowadzenia, zasady wymiany danych ewidencyjnych i szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją regulują przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) zwanego dalej rozporządzeniem, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt. 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z treści § 46, § 10 i § 11 rozporządzenia wynika, że osobami, organami i jednostkami organizacyjnymi, na wniosek których dokonuje się aktualizacji danych ewidencyjnych są: - właściciele nieruchomości, - osoby i jednostki organizacyjne władające tymi nieruchomościami, - użytkownicy wieczyści, - jednostki organizacyjne sprawujące trwały zarząd nieruchomościami, - państwowe osoby prawne, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, - organy administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, - użytkownicy gruntów państwowych i samorządowych, - osoby i jednostki organizacyjne, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy Powyższe przepisy zawierają zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych. Wynika z nich, że uprawnienie takie nie przysługuje wójtowi gminy, na terenie której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Wprawdzie stosownie do art. 1c ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. t.j. 2010 r. Nr 95, poz. 613) organem podatkowym właściwym w sprawach podatków i opłat unormowanych tą ustawą jest wójt, to jednak w świetle unormowania art. 21 ustawy, o ewidencji gruntów i budynków to nie on jest władny do kwestionowania danych z ewidencji gruntów i budynków. Podatki wymierzone są na podstawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków i dopóki dane te nie zostaną zmienione, organ podatkowy ma obowiązek wyliczenia podatku na tej podstawie. Do jego kompetencji nie należy inicjowanie postępowań administracyjnych zmierzających do korygowania zapisów w ewidencji gruntów i budynków. Skoro istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym wynikać może tylko z norm prawa administracyjnego, a powołane wyżej przepisy decydują o kręgu osób uprawnionych do żądania zmian w ewidencji gruntów i budynków brak w tych przepisach uprawnienia dla wójta gminy, to stwierdzić należy, że tylko osoby wymienione w przepisach rozporządzenia mogą skutecznie domagać się ujawnienia zmian w operacie ewidencji. Starosta W. kilkakrotnie – występował do współwłaścicieli przedmiotowej działki, którzy posiadają wyłącznie przymiot strony w tym postępowaniu, czy wnioskują o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Nie uzyskał pozytywnej odpowiedzi. Katalog podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o zmianę zapisów w ewidencji gruntów i budynków jest katalogiem zamkniętym (§ 46 § 1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia); patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1683/07, a także podobnie wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 666/07 , Lex nr 505243, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 297/08, Lex nr 518031. Podzielając powyższe stanowisko z całą stanowczością należy stwierdzić, że wójt nie ma interesu prawnego w żądaniu dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zasadnie Starosta W. stwierdziwszy, iż wszczął postępowanie na wniosek podmiotu, który nie jest stroną postępowania, umorzył postępowanie. Odnosząc się zaś do zredagowanych zrozumiale dla Sądu zarzutów skargi, to zgodnie z treścią § 8 ust. 1 pkt 2 Statutu L. Urzędu Wojewódzkiego w L. (Dz.Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 16 czerwca 2009 r., Nr 73, poz. 1766), Delegatura w C. wchodzi w skład L. Urzędu Wojewódzkiego w L., zaś zgodnie z ust. 2 oddziały i stanowiska pracy są częściami wydziałów tego Urzędu. Oddział Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa Delegatury w C. jest częścią Wydziału Geodezji, Nieruchomości i Rolnictwa L. Urzędu Wojewódzkiego w L. Natomiast § 46 regulaminu L. Urzędu Wojewódzkiego w L. (zarządzenie nr 179 Wojewody L. z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu L. Urzędu Wojewódzkiego w L.), określa zakres działania oddziałów geodezji, nieruchomości i rolnictwa w delegaturach: C., B. P. oraz Z. Do zadań oddziału należy między innymi orzekanie jako organ drugiej instancji w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej - § 46 pkt 5 regulaminu. Pozostałe zarzuty dotyczące innych postępowań administracyjnych, które toczą się z udziałem L. B. nie mogą być uwzględnione przez Sąd w przedmiotowej sprawie, gdyż w sprawie niniejszej poddane zostało kontroli Sądu orzeczenie dotyczące zmian w ewidencji gruntów i budynków. Zaskarżoną decyzję należało uznać na prawidłową jako nie naruszającą przepisów prawa. Mając na uwadze powyższą argumentację, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).