III SA/Lu 382/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. (Nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 ust. 1 i art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) w związku z § 6 ust. 1 pkt 2 litera b/ i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z 2002 r. Nr 69, poz. 640 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie zatrzymania Ł. S. prawa jazdy kategorii B Nr [...]do czasu złożenia kompletu dokumentów potrzebnych do wymiany prawa jazdy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w dniu [...] lipca 1994 r. Prezydent Miasta wydał Ł.S. prawo jazdy kategorii B. Zostało ono zatrzymane przez Komendę Miejską Policji na podstawie art. 135 ust. 1 litera d/ ustawy – Prawo o ruchu drogowym i przekazane w dniu [...] czerwca 2008 r. do Urzędu Miejskiego. Przepis ten przewiduje, iż policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie gdy upłynął termin ważności tego prawa jazdy. W myśl art. 136 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, zatrzymane prawo jazdy przekazuje się niezwłocznie staroście, który na mocy art. 138 ust. 1 tej ustawy wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy upłynął termin jego ważności. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy następuje zaś po ustaniu przyczyny zatrzymania (art. 138 ust. 2 ustawy). Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 150 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane, a osoba uprawniona dokonująca wymiany jest obowiązana do uiszczenia opłaty ewidencyjnej. Podniosło również, że powyższy przepis w ust. 2 przewiduje, iż minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą, określi w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Kolegium argumentowało dalej, że na podstawie tak określonej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z 2002 r. Nr 69, poz. 640 ze zm.), które w § 6 ust. 1 pkt 2 litera b/ przewiduje, że termin wymiany dokumentów, o których mowa w § 4 (w tym praw jazdy) wydanych w okresie od dnia 1 maja 1993 r. do dnia 30 czerwca 1999 r., ustala się do dnia 30 czerwca 2006 r. W tych okolicznościach Ł. S. powinien był dokonać wymiany prawa jazdy do dnia [...] czerwca 2006 r. Skoro tego nie dokonał w tym terminie, posiadane przez niego prawo jazdy - w myśl § 7 cyt. rozporządzenia – utraciło ważność swoją ważność. Powołany przepis stanowi, że dokumenty podlegające wymianie tracą ważność po upływie ustalonych w § 6 terminów. Zatem za prawidłowe należy uznać zarówno fizyczne zatrzymanie przez policjanta prawa jazdy, jak i podjęcie na mocy art. 138 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, decyzji w tej sprawie przez organ I instancji. Odnosząc się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu, iż przepis § 7 omawianego rozporządzenia przewidujący utratę ważności dokumentów podlegających wymianie, wykracza poza zakres upoważnienia do określenia warunków, terminów wymiany prawa i wysokości opłat za ich wymianę, Kolegium wyjaśniło, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Minister Infrastruktury nie przekroczył granic delegacji ustawowej. Wyjaśniło też, że zgadza się z poglądem prawnym zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 934/0, że wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP i jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii, argumentując, iż wyrok ten, na który powołuje się skarżący, odnosi się do kwestii weryfikacji uzyskanych wcześniej uprawnień. Tymczasem decyzja organu I instancji dotyczy jedynie zatrzymania prawa jazdy, nie zaś jego cofnięcia, czy odmowy wydania go. Prawo jazdy zatrzymano bowiem do czasu przedłożenia organowi kompletu dokumentów potrzebnych do wymiany prawa jazdy (fotografii, kserokopii dokumentu podlegającego wymianie, dowodu uiszczenia opłaty za wymianę dokumentu oraz opłaty ewidencyjnej). W skardze sądowej Ł. S. podniósł, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy wykracza poza zakres delegacji, wynikającej z ustawy – Prawo o ruchu drogowy, zatem wydana na podstawie przepisów tego rozporządzenia, decyzja Prezydenta Miasta narusza hierarchię źródeł prawa obowiązującą na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący zarzucił ponadto, że doszło w tej sytuacji doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 Konstytucji, gwarantującej wolności obywatelskie, gdyż decyzja efektywnie pozbawia go możliwości prowadzenia samochodu. Dlatego nie może zgodzić się z argumentacją Kolegium, że nie pozbawiono go, a jedynie "zawieszono" nabyte uprawnienia do kierowania pojazdami, skoro zgodnie z Kodeksem wykroczeń osoba, która nie przy sobie wymaganych dokumentów i prowadzi pojazd na drodze publicznej, podlega karze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Skarżący uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdami w czasie kiedy obowiązywała ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 ze zm.). W dniu [...] lipca 1994 r. Prezydent Miasta wydał Ł. S. prawo jazdy kategorii B. Podlegało ono wymianie, zgodnie z dyspozycją art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Przepis ten stanowi, że prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie, na jaki zostały wydane. Powołany przepis oznacza, po pierwsze, że dotychczas wydane prawa jazdy ważne są czasowo, nie dłużej jednak niż do czasu ich wymiany. Po drugie, nakłada na posiadaczy takich praw jazdy obowiązek ich wymiany. To prowadzi do wniosku, że prawo jazdy, które podlega obligatoryjnej wymianie traci ważność, niezależnie od tego, czy zainteresowana osoba dokona jego wymiany, czy też nie. Przyjęcie innego rozumienia tego przepisu, oznaczałoby, że prawo jazdy wymienione traci ważność, a to, które z różnych przyczyn nie zostało wymienione, zachowuje je. Zakładając, że omawiany przepis nie odnosi się kwestii ważności praw jazdy i nie nakłada na posiadaczy praw jazdy obowiązku ich wymiany, należałoby się zgodzić z argumentacją skarżącego na temat rozumienia ważności wydanego mu w 1994 r. prawa jazdy w świetle § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. z 2002 r. Nr 69, poz. 640 ze zm.). Znaczenia § 7 cyt. rozporządzenia, przewidującego, że dokumenty podlegające wymianie tracą ważność po upływie ustalonych w § 6 terminów, nie można odrywać nie tylko od treści przepisu art. 150 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, ale również od przepisów wprowadzających instytucję zatrzymania prawa jazdy przez Policję (art. 135 ust. 1 pkt 1 litera d/ ustawy) oraz decyzyjnego zatrzymania prawa jazdy przez starostę (art. 138 ust. 1 ustawy). Wobec tego rozporządzenie to nie jest, ani aktem prawnym, samodzielnie decydującym w § 7 o ważności prawa jazdy, ani aktem wydanym z przekroczeniem delegacji ustawowej (zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym). Przepis powyższy przewiduje, iż minister właściwy do spraw transportu, uwzględniając wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem oraz koszty związane z ich wymianą, określi w drodze rozporządzenia, warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokość opłat za ich wymianę. Argumentacja skarżącego, której nie sposób zaakceptować wskazuje, że sprawa utraty ważności prawa jazdy wynika tylko z przepisu § 7 cyt. rozporządzenia. Rozporządzenie to określa warunki i terminy wymiany prawa jazdy oraz wysokość opłat za ich wymianę, co wynika wprost z treści przepisu § 1 rozporządzenia oraz następnych. Zobowiązuje ono posiadaczy prawa jazdy do jego wymiany w ustalonym terminie. Wyraźny natomiast sygnał o utracie ważności prawa jazdy pojawia się w pierwszej kolejności w ustawie – Prawo o ruchu drogowym w art. 150 ust. 1, w dalszej zaś kolejności w rozporządzeniu, kwestionowanym przez skarżącego. W rozpoznawanej sprawie skarżący miał obowiązek wymienić swoje prawo jazdy w terminie do dnia [...] czerwca 2006 r., co wynika z treści § 6 ust. 1 pkt 2 litera b/ rozporządzenia. Rzeczą skarżącego było wymienić prawo jazdy najpóźniej do dnia [...] czerwca 2006 r. W przeciwnym razie powinien był liczyć się z tym, że jego prawo jazdy straci walor ważności, o którym mowa w art. 150 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Należy wyjaśnić, że w świetle wyżej wymienionych przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy, ważną kwestią jest data utraty ważności tego rodzaju dokumentów. Zasada, że tracą one – w myśl § 7 - ważność po upływie terminów, jakie przewidziano do wymiany praw jazdy, w zależności od daty ich wydania przez organ, mieści się w granicach formalnych upoważnienia zamieszczonego w art. 150 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, którego ramy nie mogą być odczytywane bez uwzględnienia treści ust. 1 tego artykułu. Stąd, zdaniem Sądu, upoważnienie do określenia warunków i terminów wymiany prawa jazdy obejmuje również prawo do ustalenia daty ważności tych dokumentów. W tych okolicznościach nie można skutecznie podważać legalności działań organów podjętych w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1 litera d/ oraz art. 138 ust. 1 tejże ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku gdy upłynął termin ważności takiego prawa jazdy. Drugi z tych przepisów określa, że starosta wydaje w takim przypadku decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. Ubocznie trzeba zaznaczyć, że utrata ważności prawa jazdy nie jest równoznaczna z cofnięciem prawa jazdy, czy odmową jego wydania. Nie pozbawia więc uprawnień do kierowania pojazdami, gdyż tylko od woli samego zainteresowanego zależy, czy złoży on wniosek o wymianę prawa jazdy oraz przedłoży niezbędne dokumenty, o których mowa w § 2 ust. 3 cyt. rozporządzenia. W tych okolicznościach nie można zgodzić się z zarzutami skargi, że Minister Infrastruktury przekroczył zakres delegacji ustawowej, wprowadzając niekonstytucyjny przepis o utracie ważności praw jazdy, jak również z wnioskami z niej zawartymi, że zaskarżona decyzja godzi w tej sytuacji w prawa i wolności obywatelskie zagwarantowane przez Konstytucję. Z tych też względów i na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozbawiona usprawiedliwionych podstaw skarga podlegała oddaleniu